Posiadanie statusu uzdrowiska nie gwarantuje, że dany obszar spełniał i nadal spełnia wymogi wyznaczone dla uzdrowiska. Dotyczy to również właściwości leczniczych klimatu lub wykorzystywania surowców naturalnych. Brak odpowiedniej dbałości gmin o stan środowiska naturalnego może prowadzić do utraty statusu uzdrowiska, a w konsekwencji ograniczenia pacjentom dostępu do lecznictwa uzdrowiskowego. Należy podjąć natychmiastowe działania, by uzdrowiska mogły nadal utrzymać swój status. Tylko niektóre z nich mają na to czas do końca 2021 r.
Żadna z kontrolowanych miejscowości nie spełniała wymogów określonych dla uzdrowisk. W 10 miejscowościach (z 11 badanych) przekroczono dopuszczalne normy hałasu, w jednej nie przeprowadzono pełnego zakresu badań klimatu. Oceny jakości powietrza nie odzwierciedlały rzeczywistego poziomu jego zanieczyszczeń. Badania jednej lub dwóch (z pięciu) wymaganych substancji, przeprowadzano na obszarze powiatu, a nie w uzdrowiskach. Zastrzeżenia dotyczące jakości powietrza sformułowano w odniesieniu do pięciu miejscowości. Mimo ustawowego obowiązku gminy nie monitorowały stanu środowiska w uzdrowiskach (z wyjątkiem doraźnych działań gmin Muszyna i Rabka-Zdrój). Ponadto, w dwóch uzdrowiskach nie wykorzystywano w lecznictwie uzdrowiskowym surowców znajdujących się na ich obszarach.
Gminy nie korzystały z podstawowego narzędzia przeciwdziałającego naruszaniu zakazów określonych dla uzdrowisk, tj. nie podejmowały uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miało to wpływ na wybudowanie, wbrew ustawowym zakazom, sklepu wielkopowierzchniowego, parkingu, domów jednorodzinnych oraz turystycznych w jednym uzdrowisku (Dąbki).
Nadzór Ministra Zdrowia nad lecznictwem uzdrowiskowym był nieskuteczny. Minister nierzetelnie weryfikował spełnianie wymogów określonych dla uzdrowisk, a także nie monitorował zachowania warunków leczniczych i środowiskowych na ich obszarze. Nie monitorował również realizacji zaleceń zawartych w decyzjach uzdrowiskowych dotyczących spełniania wymaganych norm środowiskowych oraz wykorzystywania surowców naturalnych w lecznictwie uzdrowiskowym.
Status uzdrowiska ma w Polsce 45 miejscowości. Ze względu na położenie geograficzne lub występujące na obszarze uzdrowisk naturalne surowce lecznicze wyróżnia się następujące rodzaje uzdrowisk:
Żadna ze skontrolowanych przez NIK miejscowości nie spełniała wszystkich pięciu wymogów określonych dla uzdrowisk. W aż 10 – z 11 badanych – miejscowościach (Kamień Pomorski, Kołobrzeg, Krasnobród, Muszyna, Nałęczów, Połczyn-Zdrój, Rabka-Zdrój, Wapienne, Złockie i Żegiestów) przekroczono np. dopuszczalne normy hałasu (przekroczenia w porze dziennej sięgały od 3 proc. do 42 proc, w porze nocnej od 8 do 29 proc, a w uzdrowisku Dąbki w ogóle nie przeprowadzono takich badań). W dwóch uzdrowiskach (Dąbki i Krasnobród), nie wykorzystywano w lecznictwie uzdrowiskowym surowców naturalnych (borowiny), znajdujących się na ich obszarach. Minister Zdrowia potwierdził możliwość prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego we wszystkich 11 miejscowościach, mimo że nie spełniły one wszystkich wymogów określonych dla uzdrowisk.
Podawane przez gminy oceny jakości powietrza nie odzwierciedlały rzeczywistego poziomu zanieczyszczeń. W żadnym ze skontrolowanych uzdrowisk nie prowadzono bowiem kompleksowych badań jakości powietrza, a niektóre badania (np. benzenu i tlenku węgla) przeprowadzono na obszarach powiatów i odnoszono do miejscowości uzdrowiskowych (np. obecnie stacje pomiarowe w województwie zachodniopomorskim zlokalizowane są w odległości od kilkunastu nawet do 100 km od uzdrowisk). W związku z tym w operatach uzdrowiskowych przedstawiano oceny stanu sanitarnego powietrza (opracowane przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska), które odnosiły się do obszaru całego powiatu, a nie danego uzdrowiska, chociaż zgodnie z ówczesnymi przepisami gminy powinny przedstawić wyniki badań wszystkich dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu przeprowadzonych na obszarze uzdrowiska.
Podmioty uprawnione do wydawania świadectw potwierdzających właściwości lecznicze klimatu i surowców naturalnych sformułowały uwagi dotyczące jakości powietrza w blisko połowie skontrolowanych przez NIK uzdrowisk (5 z 11 badanych). Związane to było m.in. z powodu przekroczenia 24-godzinnych stężeń pyłu zawieszonego PM10 wynoszące nawet o ponad 200% dopuszczalnej normy 50 µg/m3 (przy zachowaniu dopuszczalnych częstotliwości tych przekroczeń w roku kalendarzowym). Pomimo tych przekroczeń, gminy otrzymały świadectwa potwierdzające lecznicze właściwości klimatu. W rocznych raportach Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska (WIOŚ) dot. oceny jakości powietrza za 2014 i 2015 rok we wszystkich strefach, w których zlokalizowano uzdrowiska, stwierdzono przekroczenia dopuszczalnych norm pyłu PM10 (w tym stężeń 24-godzinnych) oraz pyłu PM2,5 (poza woj. zachodniopomorskim), a także docelowych poziomów benzo(a)pirenu.
Z opinii sporządzonej na potrzeby niniejszej kontroli NIK (pt. „Status i niektóre aspekty funkcjonowania uzdrowisk w wybranych państwach członkowskich Unii Europejskiej”, autor: prof. dr hab. Artur Nowak-Far, Instytut Prawa, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie) wynika, że w Austrii, Czechach, Niemczech i Słowacji podmiotami odpowiedzialnymi za prowadzenie stosownych badań i uzyskanie atestów są właściwe gminy/landy, a badania przeprowadzają kompetentne laboratoria. Koszty badań ponoszą zobowiązane podmioty lub składające wnioski o uznanie szczególnych właściwości uzdrowiskowych.
Gminy uzdrowiskowe, mimo ustawowego obowiązku, nie monitorowały stanu środowiska na terenie swoich uzdrowisk (z wyjątkiem doraźnych działań gmin Muszyna i Rabka-Zdrój). Także badania przeprowadzone przez WIOŚ w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska (PMŚ) w latach 2014-2015 w kontrolowanych miejscowościach uzdrowiskowych były wybiórcze. Nie przeprowadzono wszystkich wymaganych badań, w tym m.in. badań poziomu natężenia hałasu oraz sprawdzenia dopuszczalnych oraz docelowych poziomów substancji szkodliwych w powietrzu. Monitoringiem objęto tylko niektóre substancje zanieczyszczające powietrze w pojedynczych gminach (np. w Rabce-Zdroju i Muszynie), a poziom hałasu zbadano jedynie w uzdrowisku Nałęczów.
Gminy mają obowiązek prowadzenia monitoringu środowiska i powinny przeznaczać na te zadania środki pochodzące z opłaty uzdrowiskowej. Organy państwa odpowiedzialne za ochronę stanu środowiska i nadzór nad lecznictwem uzdrowiskowym prezentują odmienne stanowiska w sprawie podmiotów uprawnionych do przeprowadzania wymaganych badań w uzdrowiskach. NIK podziela stanowisko Ministra Zdrowia, że gminy powinny mieć możliwość prowadzenia monitoringu oraz przeznaczać na te zadania również środków z dotacji uzdrowiskowej. 
Żadna z kontrolowanych gmin nie prowadziła ewidencji wydatków pokrywanych z opłaty uzdrowiskowej, pomimo że gminy mogą pobierać tę opłatę wyłącznie w celu realizacji zadań związanych z zachowaniem funkcji leczniczych uzdrowisk.
Ustawa o lecznictwie uzdrowiskowym i przepisy wykonawcze nie określają charakteru dotacji uzdrowiskowej i sposobu jej rozliczania. Miało to wpływ na odmienne podejście gmin uzdrowiskowych i wojewodów do charakteru tej dotacji. Odmienna była również procedura przyznawania i jej rozliczania w poszczególnych województwach.
| Uzdrowisko | 2014 r. (tys. zł) | 2015 r. (tys. zł) | ||||
|---|---|---|---|---|---|---|
| opłata uzdrowiskowa | dotacja uzdrowiskowa | razem | opłata uzdrowiskowa | dotacja uzdrowiskowa | razem | |
| Darłowo (Dąbki) | 2147,4 | 1443,3 | 3590,7 | 2404,6 | 1953,1 | 4357,8 |
| Kamień Pomorski | 181,5 | 154,2 | 335,7 | 227,4 | 162,2 | 389,7 |
| Kołobrzeg | 10529,4 | 8233,3 | 18762,7 | 11983,3 | 8539,2 | 20 522,6 |
| Krasnobród | 68,8 | 39,3 | 108,1 | 81,5 | 62,7 | 144,2 |
| Muszyna | 846,4 | 770,8 | 1617,2 | 927,7 | 855,0 | 1782,7 |
| Nałęczów | 1036,6 | 974,1 | 2010,7 | 1014,1 | 1019,9 | 2034,0 |
| Połczyn-Zdrój | 1188,9 | 1246,9 | 2435,8 | 1006,9 | 1267,1 | 2274,0 |
| Rabka-Zdrój | 697,5 | 618,0 | 1315,5 | 682,4 | 636,0 | 1318,4 |
| Sękowa (Wapienne) | 18,00,0 | 18,0 | 20,3 | 11,6 | 31,8 | |
| razem | 16714,4 | 13480,0 | 30194,3 | 18348,3 | 14506,8 | 32855,1 |
Źródło: opracowanie własne NIK
Według opinii prof. dr hab. Artura Nowaka-Fara, w Austrii, Czechach, Niemczech i Słowacji dotacje albo subwencje dla uzdrowisk pochodzące z zasobów budżetowych państwa nie są gwarantowaną prawnie formą finansowania działalności uzdrowisk. W przypadku ich przyznania stosowane są zasady udzielania pomocy publicznej przez państwo. Natomiast opłaty uzdrowiskowe są pobierane od gości przebywających w miejscowościach uzdrowiskowych. Dodatkowo w Austrii opłaty pobierane są także od podmiotów wykonujących działalność zarobkową w danej miejscowości.
Kontrolowane gminy wykonywały zadania związane z zachowaniem funkcji leczniczych uzdrowisk. W ramach tych zadań tylko niektóre z nich ponosiły wydatki inwestycyjne z zakresu infrastruktury komunalnej i technicznej.
Rozbieżne interpretacje przepisów dotyczących wyłączenia z obowiązku poboru opłaty uzdrowiskowej osób przebywających w szpitalach sprawiły, że nie wszystkie gminy jednakowo traktowały pacjentów szpitali uzdrowiskowych. Nawet pomimo interpretacji Ministra Finansów z 2014 r., w której wskazano, że organ podatkowy gminy nie powinien pobierać opłaty uzdrowiskowej od osób przebywających w szpitalach uzdrowiskowych, inkasenci z dwóch gmin (Kołobrzeg i Kamień Pomorski) pobierali opłaty uzdrowiskowe od takich osób jeszcze w roku 2015 (kwota pobranych opłat wyniosła 216,5 tys. zł). NIK zwraca uwagę, że dochody te mogą zawyżyć kwoty dotacji z budżetu państwa przeznaczonej dla uzdrowisk w 2016 r. i 2017 r., gdyż przyznawane są one w wysokości równej wpływom z tytułu opłaty uzdrowiskowej, pobranej w uzdrowisku dwa lata wcześniej.
Nadzór Ministra Zdrowia nad lecznictwem uzdrowiskowym był nieskuteczny. Minister nierzetelnie weryfikował spełnianie wymogów określonych dla uzdrowisk, a także nie monitorował zachowywania warunków leczniczych i środowiskowych na ich obszarze. Nie monitorował również realizacji zaleceń zawartych w decyzjach uzdrowiskowych, dotyczących spełniania wymaganych norm środowiskowych i norm wykorzystywania surowców naturalnych w lecznictwie uzdrowiskowym. O nieskutecznym nadzorze Ministra świadczył również brak aktualizacji do dnia 05.10.2016 r. rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2006 r. w sprawie zakresu badań niezbędnych do ustalenia właściwości leczniczych naturalnych surowców leczniczych i właściwości leczniczych klimatu, kryteriów ich oceny oraz wzoru świadectwa potwierdzającego te właściwości. Wojewodowie na ogół prawidłowo sprawowali nadzór nad lecznictwem uzdrowiskowym w zakładach lecznictwa uzdrowiskowego.
Wnioski i uwagi NIK
Brak dbałości o stan środowiska naturalnego może prowadzić do obniżenia walorów uzdrowiskowych gmin oraz stanowić barierę w ich rozwoju, a w konsekwencji ograniczyć dostęp pacjentów do lecznictwa uzdrowiskowego. NIK zwraca uwagę, że gminy uzdrowiskowe, które nie będą spełniać warunków dotyczących m.in. natężenia hałasu, zanieczyszczenia powietrza, czy wykorzystywania surowców naturalnych mogą utracić status uzdrowiska.
Wyniki kontroli wskazują na konieczność podjęcia działań systemowych, mających na celu zawarcie porozumienia pomiędzy Ministrem Zdrowia i Ministrem Środowiska w sprawie objęcia wymaganych badań jakości środowiska w uzdrowiskach wieloletnimi programami PMŚ, tak, aby zapewnić gminom uzdrowiskowym weryfikację spełniania wymagań m.in. w zakresie dopuszczalnych norm zanieczyszczenia powietrza, natężenia hałasu i emisji pól elektromagnetycznych.
Ponadto, zasadne – w ocenie NIK – byłoby zobowiązanie gmin uzdrowiskowych do finansowania badań jakości środowiska z dochodów z tytułu opłat uzdrowiskowych i dotacji. NIK wskazuje przy tym także na konieczność prowadzenia przez gminy uzdrowiskowe ewidencji wydatków finansowanych z dochodów z tytułu opłaty uzdrowiskowej.
NIK zwraca uwagę, że w latach 2017-2021 wszystkie uzdrowiska powinny przedłożyć Ministrowi Zdrowia operaty uzdrowiskowe w celu potwierdzenia utrzymania statusu uzdrowiska. Oceny właściwości leczniczych klimatu należy dokonać na podstawie udokumentowanych badań, z co najmniej ostatnich trzech lat poprzedzających złożenie wniosku o potwierdzenie właściwości leczniczych klimatu (od 31.10.2016 r. – z okresu 24 miesięcy przed złożeniem wniosku).
Wnioski de lege ferenda
Mając na uwadze zapewnienie skuteczności nadzoru nad lecznictwem uzdrowiskowym oraz spełnianie przez gminy uzdrowiskowe warunków określonych dla uzdrowisk, konieczne jest podjęcie działań legislacyjnych:
- przez Ministra Zdrowia w celu zmiany ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, poprzez wprowadzenie zasad ustalania kierunków działalności uzdrowisk w zakresie lecznictwa uzdrowiskowego lub odstąpienia od takiego wymogu,
- przez Ministra Zdrowia, w porozumieniu z Ministrem Finansów:
- zmiany ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym i aktu wykonawczego poprzez wskazanie charakteru dotacji dla gmin uzdrowiskowych, uszczegółowienie celu wydatkowania oraz określenie sposobu jej rozliczenia,
- zmiany rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie trybu i terminów ustalenia oraz przekazania dotacji z budżetu państwa gminie uzdrowiskowej poprzez wprowadzenie mechanizmu zobowiązującego do korekty wysokości dotacji uzdrowiskowej o równowartość opłaty uzdrowiskowej pobranej nienależnie.
