Sektor bankowy w Polsce jest stabilny – wynika z najnowszego badania przeprowadzonego przez NIK. W ramach tej kontroli NIK badała funkcjonowanie nadzoru makroostrożnościowego nad sektorem finansowym, którego celem jest zapewnienie stabilności, bezpieczeństwa oraz przejrzystości rynku finansowego. Został on wdrożony skutecznie i podniósł ogólny poziom bezpieczeństwa sektora bankowego oraz jego odporność na niepożądane zjawiska i zawirowania rynkowe.
Najwyższa Izba Kontroli oceniła, że w okresie objętym kontrolą – tj. od listopada 2015 r. do listopada 2017 r. – Narodowy Bank Polski i Minister Finansów, tworzące dwa z czterech filarów głównych sieci bezpieczeństwa finansowego, rzetelnie wykonywały swoje zadania nadzorcze w kluczowych aspektach dla zapewnienia stabilności sektora bankowego. Jednocześnie NIK zwraca uwagę, że Minister Finansów jako podmiot odpowiedzialny za implementację prawa unii europejskiej w obszarze instytucji finansowych przyczynił się do przyjęcia wymaganych aktów prawnych z opóźnieniami.
Działania Komisji Nadzoru Finansowego nie były także wolne od nieprawidłowości. NIK stwierdziła bowiem, że Komisja m.in. podejmowała za mało działań nadzorczych wobec banków spółdzielczych. Zdarzały się nawet przypadki braku skutecznej reakcji na nieprawidłowości w tych bankach. Urząd Komisji nie nadzorował także w sposób wystarczający pracy kuratorów bankowych oraz nie przestrzegał zasad doboru kandydatów na to stanowisko.
Głównymi instytucjami odpowiedzialnymi ustawowo za zapewnienie bezpieczeństwa i stabilności sektora bankowego są: Ministerstwo Finansów (MF), Narodowy Bank Polski (NBP), Komisja Nadzoru Finansowego (KNF) i Bankowy Fundusz Gwarancyjny (BFG).
W listopadzie 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w systemie finansowym. Nadzór ten obejmuje identyfikację, ocenę i monitorowanie ryzyka systemowego, powstającego w instytucjach i na rynkach finansowych lub w ich otoczeniu oraz działanie na rzecz wyeliminowania lub ograniczenia tego ryzyka. Ustawa zmieniła też dotychczasowe zadania i uprawnienia Ministra Finansów, NBP, KNF i BFG, dotyczące monitorowania i przeciwdziałania ryzyku systemowemu na rynku finansowym. Ponadto wprowadziła nowe wymogi kapitałowe dla banków, które stanowią bufory bezpieczeństwa na wypadek wystąpienia ryzyka zakłócenia w funkcjonowaniu banku i całego sektora bankowego. Wdrożenie postanowień ustawy było kluczowe dla bezpieczeństwa funkcjonowania rynku finansowego, w tym szczególnie sektora bankowego. Organem odpowiedzialnym za nadzór makroostrożnościowy i zarządzanie kryzysowe stał się Komitet Stabilności Finansowej (KSF). Gdy KSF zajmuje się kwestiami nadzoru makroostrożnościowego na jego czele stoi Prezes NBP. Członkami są: Minister Finansów, Przewodniczący KNF i Prezes Zarządu BFG.
Gdy przedmiotem obrad KSF jest zarządzanie kryzysowe rolę przewodniczącego przejmuje Minister Finansów. Zarządzanie kryzysowe obejmuje działanie na rzecz utrzymania lub przywrócenia stabilności systemu finansowego w przypadku bezpośredniego jej zagrożenia.
Oba nadzory realizują różne cele pośrednie, ale w perspektywie długoterminowej powinny wspólnie przyczyniać się do osiągnięcia stabilności sektora bankowego jako celu ostatecznego.
Kontrolę przeprowadzono w: Ministerstwie Finansów, Narodowym Banku Polskim i Komisji Nadzoru Finansowego. NIK nie ma natomiast uprawnień do kontrolowania Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, w sytuacji gdy realizowane przez tę instytucję zadania nie wiążą się z wykorzystaniem majątku lub środków państwowych lub komunalnych.
Najważniejsze ustalenia kontroli
Najwyższa Izba Kontroli oceniła, że w okresie objętym kontrolą – tj. od listopada 2015 r. do listopada 2017 r. – skontrolowane podmioty, tworzące sieć bezpieczeństwa finansowego, w kluczowych aspektach z punktu widzenia stabilności całego sektora bankowego, rzetelnie wykonywały swoje zadania z zakresu nadzoru makro- i mikroostrożniościowego. Nie oznacza to jednak, że NIK w ich działaniu nie stwierdziła żadnych nieprawidłowości. Wystąpiły one w sprawowaniu przez KNF nadzoru nad bankami spółdzielczymi oraz w działalności legislacyjnej Ministra Finansów.
Minister Finansów oraz Prezes NBP rzetelnie wypełniali obowiązki, wynikające z ustawy o nadzorze makroostrożnościowym i zarządzaniu kryzysowym. Jednym z istotnych zagadnień, którym zajmował się KSF w zakresie makro, była kwestia portfela walutowych kredytów mieszkaniowych i potencjalnych konsekwencji systemowych restrukturyzacji tego portfela. Na podstawie przeprowadzonych analiz KSF uznał, że uzasadniona jest potrzeba restrukturyzacji walutowych kredytów mieszkaniowych na zasadzie dobrowolnego porozumienia pomiędzy bankami i kredytobiorcami. Szczególnie dotyczy to kredytobiorców, którzy znaleźli się w trudnej sytuacji finansowej, w niezawinionych przez siebie okolicznościach. KSF ostrzegał jednocześnie przed ryzykiem systemowym, które może powstać w kontekście potencjalnych skutków proponowanych rozwiązań prawnych o przewalutowaniu tych kredytów. W opublikowanych komunikatach podkreślał, że inicjatywy legislacyjne, dotyczące tego zagadnienia, powinny być konstruowane i wdrażane ostrożnie, tak aby nie naruszały stabilności systemu finansowego, nie zmniejszały istotnie jego odporności, a także nie ograniczały zdolności banków do kredytowania gospodarki.
Zgodnie z polskim prawem nadzór mikroostrożnościowy nad sektorem bankowym i poszczególnymi instytucjami tego sektora sprawuje KNF. Efektem tych działań był wzrost średniego poziomu spełniania przez banki wymogów nadzorczych w zakresie płynności i adekwatności kapitałowej. Z danych sprawozdawczych banków oraz analiz NBP wynika, że w 2017 r. zahamowana została spadkowa tendencja zyskowności banków. Względnie stabilna była również sytuacja sektora banków spółdzielczych, którego aktywa stanowią około 7% aktywów całego sektora bankowego.
NIK zwróciła również uwagę na ograniczoną częstotliwość inspekcji w bankach spółdzielczych. W okresie od 2014 r. do końca I kwartału 2017 r. 84% banków spółdzielczych nie było objętych żadnymi czynnościami kontrolnymi ze strony KNF. W tej grupie były banki, które powinny być objęte szczególnym nadzorem inspekcyjnym, z uwagi na nadanie im, w procesie badania i oceny nadzorczej, ocen wskazujących na podwyższony poziom ryzyka, oraz w związku z realizowaniem programów postępowania naprawczego. Zdaniem NIK, ograniczona częstotliwość inspekcji w bankach spółdzielczych wynikała z niewłaściwie ustalonych priorytetów nadzorczych dla sektora bankowego, co w konsekwencji nie zapobiegło zjawiskom kryzysowym w działalności niektórych banków spółdzielczych.
NIK wskazała na potrzebę rozważenia ewentualnych działań legislacyjnych w celu:
- zmiany art. 46 ustawy o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w systemie finansowym, by wyeliminować wątpliwości związane z wyliczaniem buforów (kwot podnoszących kapitał banku) relatywnie do sytuacji panujących w poszczególnych bankach oraz ograniczyć zakres uznaniowości Komisji Nadzoru Finansowego;
- wprowadzenia dodatkowych przepisów umożliwiających Komisji Nadzoru Finansowego oddziaływanie dyscyplinujące na kuratorów (np. w postaci konsekwencji finansowych), poprzedzające ich ewentualne odwołanie, celem zapewnienia skuteczności i efektywności wdrażania programów postępowania naprawczego i programów naprawy przez bank;
Przygotowanie projektów tych regulacji należy do kompetencji Ministra Finansów.
B. Wnioski de lege lata
Zdaniem NIK, w celu zapewnienia bezpieczeństwa sektora bankowego zasadne jest także:
- kontynuowanie dotychczasowych działań skierowanych na wzmacnianie stabilności banków komercyjnych, w tym w szczególności realizujących programy postępowania naprawczego;
- zintensyfikowanie działań na rzecz wspierania stabilności banków spółdzielczych, w tym zapewnienie przez Urząd Komisji Nadzoru Finansowego odpowiedniej częstotliwości inspekcji w tych podmiotach i odpowiedniej reakcji na nieprawidłowości zidentyfikowane w ich działaniu;
- zapewnienie terminowej implementacji przepisów dyrektyw unijnych do prawa krajowego.
Nieprawidłowości w działaniach KNF i jej Urzędu
- Badając 12 losowo wybranych formularzy zgłoszenia gotowości do podjęcia funkcji kuratora w bankach NIK wykryła, że 7 kandydatów nie posiadało określonych w uchwale KNF minimalnych kwalifikacji w zakresie doświadczenia zawodowego i wykształcenia, niezbędnych do pełnienia tej funkcji. NIK stwierdziła też, że w prowadzonej przez Urząd KNF bazie kandydatów na kuratorów i członków zarządów komisarycznych zarejestrowane były osoby nieposiadające minimalnych kwalifikacji w zakresie doświadczenia zawodowego i wykształcenia, niezbędnych do pełnienia tych funkcji, określonych w uchwale KNF (były to w szczególności osoby z tytułami magistra politologii, historii, administracji, inż. ekonomiki i organizacji przemysłu spożywczego, bez doświadczenia bankowego).
- KNF nie podejmowała skutecznych działań nadzorczych w stosunku do banków, które nierzetelnie prezentowały dane w formularzach samooceny BION (Badanie i ocena nadzorcza – jedno z narzędzi nadzorczych wykorzystywanych w ramach nadzoru ostrożnościowego). Trzy banki spółdzielcze dokonały korzystniejszej oceny jakości kredytów w formularzach samooceny BION za 2016 r. niż powinny. Oceniły, że osiągane
- Zdaniem NIK, nierzetelnie oszacowana była ocena BION jednego banku spółdzielczego za II kwartał 2017 r. Urząd KNF już 12 września 2017 r. znał wyniki audytu, wskazujące na złą sytuację finansową tego banku. Wyniki te dawały podstawę do nadania bankowi oceny 4 lub F, tj. oceny wskazującej na bardzo niekorzystną sytuację lub banku uznanego za zagrożony upadłością. Tymczasem 8 listopada 2017 r. Urząd KNF nadał bankowi ocenę za II kwartał 2017 r. na poziomie 3,1, tj. ocenę budzącą zastrzeżenia ogólną sytuacją banku.
- W ramach badania kwartalnych ocen BION NIK stwierdziła, że przekroczony był termin określony w Procedurze BION na nadanie i zaakceptowanie kwartalnej oceny BION w przypadku oceny za II kwartał 2016 r. dla jednego z banków spółdzielczych o 18 dni, a w przypadku oceny za II kwartał 2017 r. dla innego banku spółdzielczego o osiem dni.
- NIK stwierdziła, że przekroczone były terminy, określone w Podręczniku i Procedurze BION, na przygotowanie programu oceny nadzorczej banków na 2016 r. Przewodniczący KNF zaakceptował ten program dla banków komercyjnych 20 dni, a dla banków spółdzielczych 2,5 miesiąca po terminie.
- NIK zwraca uwagę, że KNF nie podjęła działań w celu zapewnienia przez kuratorów bankowych poprawy efektywności wdrażania założeń programów postępowań naprawczych przez dwa banki. Zdaniem NIK, skoro Urząd uznaje, że brak efektów realizacji programu naprawczego nie jest wystarczającą podstawą do interwencji KNF, to wskazać należy, że obowiązujące przepisy nie służą właściwej realizacji celów nadzoru. Działalność kuratora powinna być oceniana przez pryzmat celu do jakiego został powołany, a KNF powinna mieć narzędzia by w razie braków w tym zakresie móc na bieżąco reagować. Priorytetem jest bowiem ochrona środków zgromadzonych w bankach a nie ochrona kuratora. W związku z tym, KNF powinna rozważyć zwrócenie się do Ministra Finansów o podjęcie działań legislacyjnych wprowadzających dodatkowe przepisy umożliwiające KNF dyscyplinowanie kuratorów celem zapewnienia skuteczności wdrażania programów postępowania naprawczego i programów naprawy.
- Zdaniem NIK, w latach 2014 – 2016 UKNF nie podejmował skutecznych działań w zakresie zwiększenia liczby etatów w związku ze zwiększonymi obowiązkami o charakterze inspekcyjnym i nadzorczym. Informacje dodatkowe o zaopatrzeniu etatowym do projektów budżetów KNF na te lata nie zawierały wystarczającego uzasadnienia potrzeb analitycznych i inspekcyjnych sektora bankowego. W latach 2014 – I kwartał 2017 r. UKNF przeprowadził inspekcje tylko w 92 bankach spółdzielczych, co świadczy o tym, że ponad 80 % ogólnej liczby banków spółdzielczych (556) nie było objętych żadnymi czynnościami kontrolnymi ze strony KNF.
Gwarancje depozytów
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1937, ze zm.) środki pieniężne zgromadzone przez deponenta na rachunkach bankowych w danym banku w wysokości do równowartości 100 tys. euro objęte są ochroną gwarancyjną Bankowego Funduszu Gwarancyjnego.