Czego brakuje w Sprawozdaniu z wykonania ustawy budżetowej za 2019 r.

Dr Sławomir Dudek - główny ekonomista Pracodawców RP
Dr Sławomir Dudek - główny ekonomista Pracodawców RP

Czas obala mity. Tak właśnie stało się z mitami na temat stanu finansów publicznych. Najpierw runął ten o rzekomo „zrównoważonym budżecie” w 2020. Teraz okazuje się, że sytuacja fiskalna w Polsce w 2019 roku była tylko pozornie bardzo dobra.

W komisjach sejmowych właśnie rozpoczynają się prace nad sprawozdaniem z wykonania ustawy budżetowej za 2019 r. Rada Ministrów informuje w nim Sejm o całokształcie wykonania budżetu, a posłowie dokonują oceny pod kątem zachowania dyscypliny budżetowej, tj. prawidłowego wykonania ustaleń ustawy budżetowej. Sprawozdanie to kluczowy dokument, gdyż zgodnie z Konstytucją (art. 226) na bazie jego oceny i na bazie analizy NIK, Sejm udziela rządowi absolutorium.

Sprawozdanie było też dyskutowane kilka dni temu na zespole ds. budżetu Rady Dialogu Społecznego. Na tym posiedzeniu Minister Finansów poinformował stronę społeczną, że sytuacja finansów publicznych w 2019 r. była dobra. To jednak tylko jedna strona medalu. Deficyt sektora finansów publicznych według obiektywnej metodologii unijnej (ESA 2010) wyniósł w 2019 r. 0,7 proc. PKB, co jest relatywnie niskim poziomem patrząc na dane historyczne. Dług według tej metodologii, wyniósł 46 proc. PKB.

Jeżeli jednak porównamy deficyt do innych krajów UE, to już okazuje się, że mimo działań uszczelniających podatki, mimo wysokiego wzrostu gospodarczego jesteśmy w pierwszej dziesiątce krajów z najwyższym deficytem. Co jest również istotne w aż 16 krajach w 2019 r. zanotowano nadwyżkę w finansach publicznych. O tym w sprawozdaniu już nie napisano.

W przypadku poziomu długu publicznego Polska w 2019 r. uplasowała się na 11 miejscu wśród krajów z najniższym długiem z relacją długu do PKB niższą niż średnia w UE wynosząca ok. 80 proc. W zakresie tego miernika Polska wypada lepiej od większości krajów w UE. Niestety mimo relatywnie niższego długu, średnie koszty obsługi długu należą w Polsce do jednych z najwyższych, wynosiły średnio 3 proc. w 2019 r. Polska pod tym względem jest w pierwszej piątce krajów UE z najwyższym kosztem obsługi długu.

W ostatnim okresie naszym wagonikiem finansów publicznych „jechaliśmy z górki”. Była bardzo dobra koniunktura, dzięki której dochody budżetowe rosły w ponadprzeciętnym tempie. Było to w części efektem uszczelniania podatków, ale w samym 2019 r. luka VAT niestety wzrosła, a efekty uszczelniania były bliskie zeru wobec zakładanych 4,6 mld zł. O tym, też wprost nie napisano w sprawozdaniu. Jednak górka się wypłaszczyła, przed nami wręcz duże wzniesienie (recesja). Tymczasem nasz wagonik jest pełny „sztywnych wydatków socjalnych” na które nie mamy pokrycia w trwałych dochodach. Z tej perspektywy stan finansów publicznych nie wygląda już dobrze.

Pokazuje to tzw. deficyt strukturalny, tj. deficyt oczyszczony o ponadprzeciętne dochody wynikające z bardzo dobrej koniunktury, czy też dochody jednorazowe. Według szacunków KE deficyt strukturalny wyniósł w Polsce w 2019 r. 2,7 proc. PKB (średnia UE: 1,1 proc.), jesteśmy w pierwszej piątce krajów z najwyższym deficytem strukturalnym. Mimo wysokiego wzrostu gospodarczego wraz Węgrami i Rumunią odstajemy od reszty krajów UE jeżeli chodzi o poziom deficytu strukturalnego.

deficyt

To obrazuje prawdziwe, strukturalne problemy polskich finansów publicznych. W ostatnim okresie wprowadzono wiele nowych, sztywnych wydatków socjalnych i preferencji podatkowo-składkowych, które nie mają pokrycia w trwałych źródłach dochodów.

Niestety w sprawozdaniu nie dowiemy się o deficycie strukturalnym. A jest on bardzo istotnym miernikiem stanu finansów publicznych, o którym powinien być poinformowany Sejm. Oczywiście formalnie nie ma takiego wymogu, ale przecież jesteśmy już od 16 lat w Unii Europejskiej i w ramach semestru europejskiego Komisja Europejska wyznacza Polsce cele w zakresie redukcji deficytu strukturalnego i wylicza dla Polski oraz wszystkich krajów UE właśnie ten miernik. Strona społeczna, w tym Pracodawcy RP, sygnalizowała na RDS Ministrowi Finansów, że biorąc pod uwagę deficyt strukturalny to obraz finansów na tle innych krajów nie jest taki różowy. Warto aby wprowadzić wymóg raportowania w Sprawozdaniu też tego miernika.

Problemy polskich finansów publicznych w 2019 r. dostrzega też Komisja Europejska, która w swojej ocenie w ramach procedury SDP, tj. procedury nadmiernych odchyleń (SDP – Significant Deviation Procedure), stwierdziła że Polska nie spełniła rekomendacji.

W ramach tej procedury KE bada, czy kraje nie biorą na barki finansów publicznych zbyt wiele wydatków nie pokrytych trwałymi dochodami.

Wg oceny roku 2019 jesteśmy na czarnej liście kilku krajów, dla których wszelkie mierniki odnoszące się do deficytu strukturalnego przekroczyły znacząco rekomendacje KE. Przy czym przekroczenia te są znaczące i spowodowały zapalenie „czerwonych lampek” ostrzegawczych.

Komisja Europejska zaleciła Polsce zmniejszenie deficytu strukturalnego w 2019 r. o 0,6 proc. PKB. Niestety w ciągu 2019 r. pojawiły się nowe programy socjalne i w rezultacie deficyt strukturalny zamiast się zmniejszyć, zwiększył się z ok. 2 proc. PKB do 2,7 proc. PKB. Co oznacza przekroczenie rekomendacji KE aż o 1,4 proc. PKB, tj. ok. 30 mld zł.

Komisja Europejska bada również dynamikę wydatków całego sektora finansów publicznych, czy jest ona spójna z redukcją deficytu i czy wydatki mają pokrycie w trwałych dochodach budżetowych. Jest to tzw. „benchmark wydatkowy”, swojego rodzaju reguła wydatkowa, referencyjne tempo wzrostu wydatków gwarantujące stabilność finansów publicznych. To referencyjne tempo wzrostu wydatków, bazuje na obiektywnej metodologii unijnej i  jest odporne na kreatywną księgowość i przesuwanie wydatków do funduszy pozabudżetowych, co jest stosowane w przypadku polskiej reguły wydatkowej SRW, co zresztą w swojej analizie wytyka NIK. NIK w ocenie budżetu wprost krytykuje, że przesunięcie wydatków do Funduszu Solidarnościowego miało na celu ominięcie reguły wydatkowej i ją osłabia. Podobnie jak przekazanie obligacji dla telewizji. Te wszystkie działania zaburzają przejrzystość budżetu. NIK wzywa do uszczelnienia zakresu reguły wydatkowej.

Zgodnie z unijnym “benchmarkiem wydatkowym” wydatki całego sektora finansów publicznych w 2019 r. powinny wzrosnąć o 4,2 proc. r/r. A w rzeczywistości wydatki całego sektora wzrosły ponad dwukrotnie szybciej, tj. aż o ok. 10 proc.! To oznacza przekroczenie benchmarku wydatkowego o ponad 40 mld zł.

Tabela: Spełnienie kryteriów procedury SDP

Spełnienie kryteriów procedury SDP
Źródło: KE.

Czerwone lampki ostrzegawcze zapaliły się za 2019 r. tylko dla kilku krajów. Gdyby nie epidemia COVID-19 to Komisja Europejska wszczęłaby wobec Polski procedurę SDP, o czym informowałem już na początku lutego. Tym razem się udało, ale po kryzysie problemy wrócą.

Oczywiście stan finansów publicznych nie jest dramatyczny, ale na pewno nie jest dobry. Mamy bardzo duże problemy strukturalne, które ujawnią się z całą siłą w latach 2021-2022.

Sygnał ostrzegawczy daje już OECD, która w swojej ostatniej prognozie szacuje, że deficyt sektora finansów publicznych w Polsce w 2020 r wzrośnie do ponad 200 mld zł, w skrajnym scenariuszu nawet do 240 mld zł (11 proc. PKB). Co najgorsze OECD uważa, że problemy strukturalne spowodują, że deficyt pozostanie na bardzo wysokim poziomie nawet w 2021 r. (7-10 proc.). Według OECD (w skrajnym scenariuszu) dług zbliży się do 70 proc. PKB, co oznacza, że jego wartość przekroczy 1,5 biliona złotych. A niedawno martwiliśmy się, że dług przekroczył 1 bilion zł. Gdyby ten scenariusz się spełnił, oznaczałoby to , że od 2015 r. dług zwiększy się do 2021 r. o 0,6 biliona złotych, czyli średnio o 100 mld zł rocznie.

Lepiej byłoby dla wszystkich, żeby taki finansowy armagedon nie nastąpił.

Dr Sławomir Dudek, główny ekonomista Pracodawców RP