Nie ma czegoś takiego jak darmowa broń… – jak sfinansować wydatki obronne państw członkowskich UE

Jak sfinansować wydatki obronne państw członkowskich UE zwiększone do poziomu 2% ich PKB? Trzy opcje: cięcia innych wydatków, finansowania długiem, podnoszenia podatków. Omawiamy koszt każdego z tych scenariuszy.

  • Europejskie rządy zobowiązały się do zwiększenia wydatków na obronność, ale osiągnięcie poziomu 2% PKB do 2028 r. będzie wymagało 470 mld EUR dodatkowych wydatków (w tym 150 mld EUR w Niemczech, 55 mld EUR we Włoszech, 48 mld EUR w Hiszpanii i 17 mld EUR we Francji).
  • Jak dotąd w obliczu starzenia się społeczeństw i ogromnych potrzeb związanych z zieloną transformacją rządy niechętnie określały, w jaki dokładnie sposób zwiększą wydatki na obronność. Aby spojrzeć na to z odpowiedniej perspektywy, wymagałoby to: (i) cięć wydatków o -8,6% w Hiszpanii, -7,7% w Niemczech, -6,5% we Włoszech i -4,8% we Francji; lub (ii) dodatkowego obciążenia odsetkami w wysokości około 12,1 mld EUR w 2028 r., jeśli opierałoby się wyłącznie na finansowaniu długu; lub (iii) jeśli postawiono by wyłącznie na zwiększenie dochodów podatkowych, na przykład stawek VAT, to wzrosłyby one o 0,6 punktu procentowego w całej UE.
  • Połączenie tych trzech rozwiązań rozłożyłoby obciążenia finansowe między pokolenia i wewnątrz społeczeństwa, ale równy priorytet na jednoczesne posiadanie broni, masła i baterii i tak wiązać się będzie z wysoką ceną.

W obliczu agresywnej Rosji u granic, rządy UE zobowiązały się do zwiększenia wydatków na obronę, nie tylko w celu osiągnięcia celu NATO w wysokości 2% PKB. Z analiz Allianz Trade wynika, że od 1995 r. ogólne wydatki rządowe na obronę[1] w dzisiejszej UE 27 wzrosły ze 104 mld EUR do 204 mld EUR w 2022 roku. Nie nadążały one jednak za ogólnym wzrostem PKB i całkowitych wydatków: W 1995 r. wydatki na obronność odpowiadały 1,6% PKB w porównaniu do 1,3% PKB w 2022 r., wahając się od 0,2% PKB w Irlandii do ponad 2% w Grecji, na Łotwie, w Estonii i na Litwie (Polska 1,6% wg. COFOG).

Wydatki na obronę w 2022, klasyfikacja COFOG (w % PKB)Wydatki na obronę w 2022

Źródła: Eurostat, OECD

Jednak stopniowe zwiększanie udziału wydatków na obronność do 2% PKB we wszystkich państwach członkowskich UE do 2028 r. wymagałoby łącznie 470 mld EUR dodatkowych wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych w porównaniu ze scenariuszem zakładającym utrzymanie obecnych poziomów. Obejmowałoby to 150 mld EUR w Niemczech, 55 mld EUR we Włoszech, 48 mld EUR w Hiszpanii, 17 mld EUR we Francji i 11,9 mld EUR w Polsce. Osiągnięcie udziału 3% PKB wydawanego obecnie przez USA (a postulowanego także prze prezydenta Polski A. Dudę) wymagałoby dodatkowych wydatków na obronę w wysokości 1110 mld EUR (w skali UE) w ciągu najbliższych pięciu lat.

Dodatkowe wydatki na obronę, 2% (COFOG), 2024-2028 (skumulowane, w mld EUR)Dodatkowe wydatki na obronę

Źródła: Eurostat, Allianz Research

Pytanie brzmi, w jaki sposób te wzrosty wydatków zostaną sfinansowane? Ogólnie rzecz biorąc, z analiz Allianz Trade wynika, że istnieją trzy możliwości sfinansowania zwiększonych wydatków na obronę: cięcie wydatków na inne funkcje, finansowanie długiem lub zwiększenie podatków.

Utrzymanie ogólnego poziomu wydatków na stabilnym poziomie (przy scenariuszu zwiększenia wydatków na obronę do 2% PKB) wymagałoby cięć wydatków publicznych o -8,6% w Hiszpanii, -7,7% w Niemczech, -6,5% we Włoszech i -4,8% we Francji. Największą pojedynczą pozycją wydatków w budżetach krajów UE są wydatki na ochronę socjalną. W 2022 r. stanowiły one 39% całkowitych wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych w UE-27 (w Polsce 38%), przy czym 54% wydatków na ochronę socjalną w UE stanowiły wydatki na świadczenia emerytalne; 15% całkowitych wydatków przeznaczono na zdrowie (w Polsce 12%), a po 12% na ogólne usługi publiczne i politykę gospodarczą (w Polsce odpowiednio na usługi publiczne 10% i na politykę gospodarczą 15%).

Podział wydatków w 2022 r. (w procentach)

Podział wydatków w 2022

Źródła: Eurostat, OECD

Cięcia wydatków niezwiązanych z obronnością i ochroną socjalną niezbędne do utrzymania stałego udziału wydatków ogółem w PKB, 2028 r. (w %)

Cięcia wydatków niezwiązanych z obronnością i ochroną socjalną

Źródła: Eurostat, Allianz Research

Poleganie na finansowaniu długiem skutkowałoby całkowitym dodatkowym obciążeniem odsetkowym w wysokości około 12,1 mld EUR w 2028 roku. Jest to mniej więcej równowartość kwoty wydanej na ochronę różnorodności biologicznej i krajobrazu[2] w UE 27 w 2022 roku.

Inną opcją byłoby podniesienie podatków w celu pokrycia dodatkowych wydatków na obronność. Zakładając brak zmian w strukturze dochodów podatkowych, zgodnie z naszymi obliczeniami stawka VAT musiałaby wzrosnąć średnio o 0,6 punktu procentowego w UE-27 w 2028 r., od 0,1 punktu procentowego we Francji, 0,5 punktu procentowego we Włoszech i 0,7 punktu procentowego w Niemczech i Hiszpanii do 2,4 punktu procentowego w Irlandii (dla Polski wzrost o 0,4% z 23%).

Stawki VAT (podwyżki) wymagane do pokrycia dodatkowych wydatków na obronność w 2028 r., 2% PKB (COFOG)

Stawki VAT (podwyżki) wymagane do pokrycia dodatkowych wydatków na obronność Źródła: Eurostat, Allianz Research.

Do tej pory większość rządów niechętnie określała rzeczywiste koszty zwiększenia wydatków na obronność lub jak dokładnie uda im się to zrobić w kontekście starzejących się społeczeństw i ogromnych potrzeb inwestycyjnych związanych z zieloną transformacją. Połączenie tych trzech opcji mogłoby rozłożyć ciężar finansowy między pokoleniami i wewnątrz społeczeństwa. Będzie to jednak wymagało przyznania, że posiadanie zarówno broni, jak i masła ma swoją wysoką cenę.

[1] Źródło: Eurostat (2024): Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych według funkcji (COFOG) [gov_10a_exp]. Dane te odnoszą się do wydatków na obronność zgodnie z klasyfikacją funkcji rządu (COFOG), które różnią się od definicji wydatków wojskowych NATO. Podczas gdy zgodnie z klasyfikacją COFOG wydatki na programy emerytalne dla personelu wojskowego są rejestrowane jako wydatki na zabezpieczenie społeczne, są one uwzględniane jako część wydatków wojskowych na przykład w statystykach NATO. Co więcej, NATO oblicza wydatki i udziały w PKB w oparciu o ceny z 2015 roku, podczas gdy wydatki obronne podane w tabelach COFOG są wartościami nominalnymi. Istnieją również różnice w zakresie czasu, w którym wydatki są ujmowane. Zob. na przykład Statistisches Bundesamt (2022): Entwicklung der staatlichen Ausgaben für Verteidigung seit 1991, Pressemitteilung Nr. 104 vom 9. März 2022, Wiesbaden 2022 i Eurostat (2019): Podręcznik dotyczący źródeł i metod opracowywania statystyk COFOG, Luksemburg 2019.

[2] Według najnowszych dostępnych statystyk Eurostatu, całkowite wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych na ochronę różnorodności biologicznej i krajobrazu wyniosły 12,8 mld EUR w 2022 r. Zob. Eurostat (2024): Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych według funkcji (COFOG) [gov_10a_exp].