• Ustawa o redukcji inflacji (IRA) uchwalona latem 2022 roku jest pierwszą poważną próbą podjęcia przez Amerykę walki z kryzysem klimatycznym i osiągnięcia własnych celów w zakresie redukcji emisji. Jako taka jest spóźniona, lecz jak najbardziej pożądana. Jednocześnie zakłada szereg działań protekcjonistycznych, które – choć wymierzone głównie w Chiny – mogą zaszkodzić europejskiemu zielonemu przemysłowi. Jednak wcześniejsze doświadczenia z hojnymi ulgami podatkowymi za czasów prezydenta Trumpa nie tłumaczą nerwowej reakcji Europy.
• Wspieranie zielonej transformacji za pomocą licznych funduszy, inicjatyw i programów już od dawna znajduje się w programie UE. Mimo to, w obliczu kryzysu energetycznego i zmian geopolitycznych panuje powszechne przekonanie, że Europa może stracić swoją rzekomą przewagę w zakresie ekologicznych gałęzi przemysłu i innowacyjności. W związku z tym, wielu decydentów i liderów biznesu wzywa UE do zwiększenia wysiłków.
• Krótkoterminowa reakcja na amerykańską ustawę IRA – nazwana przez Komisję Europejską „Planem Zielonego Ładu dla Przemysłu” (Green Deal Industrial Plan) – opiera się przede wszystkim na umożliwieniu większego wsparcia krajowego, w tym ulg podatkowych, poprzez złagodzenie zasad dotyczących pomocy publicznej. Chociaż wspomniane złagodzenie jest (nadal) tymczasowe, to jednak stanowi ryzykowną drogę: krajowe środki wsparcia mogą być łatwiejsze do wdrożenia, ale grożą osłabieniem jednolitego rynku, będącego największym sukcesem UE, oraz pogłębieniem przepaści między bogatszymi i biedniejszymi członkami UE. W najgorszym razie mogą otworzyć puszkę Pandory wyścigu po dotacje – między UE i USA oraz w samej UE.
• W dłuższej perspektywie UE i jej przemysł zachowają znaczenie – jako podmiot geopolityczny i światowy lider technologiczny – tylko wtedy, gdy będą działać tak, jakby nim były. Dlatego w opinii Allianz Trade UE potrzebuje jasnej i ambitnej wspólnej strategii przemysłowej, zabezpieczającej jej konkurencyjność w rozpadającym się świecie, wspartej wspólnymi funduszami, które pozwolą zachować jedność. Przewaga konkurencyjna Europy nie tkwi w wysoce efektywnym podejmowaniu decyzji i ich wdrażaniu – choć Unia powinna dołożyć wszelkich starań, aby udoskonalić tę umiejętność – ale w jej różnorodności i bogactwie talentów. Zjednoczeni, odniesiemy sukces. Dlatego w Allianz Trade uważamy, że utworzenie nowego funduszu suwerenności jest najlepszą możliwą odpowiedzią, natomiast pójście w kierunku nacjonalizmu poprzez porzucenie zasad pomocy publicznej lub wprowadzenie elementu „kupuj europejskie” w Allianz Trade uważamy za najgorszą z możliwych dróg.
• Komisja Europejska wydaje się być zgodna, ale dokonała faustowskiego targu: otworzyła bramę dla dotacji krajowych, które nieuchronnie przechylą szalę zwycięstwa w Europie – a tym samym wzmocnią argumenty za ponadnarodowymi środkami zaradczymi, takimi jak nowy wspólny fundusz wsparty wspólnym zadłużeniem. Jest to niebezpieczna strategia. Istnieje realne ryzyko, że Komisja Europejska skończy z pustymi rękami: zasady pomocy publicznej pozostaną jedynie listkiem figowym, a oczekiwany fundusz suwerenności nigdy nie ujrzy światła dziennego. UE utknęła pośrodku, rozdarta pomiędzy szalejącym wyścigiem o dotacje a zbyt małą ilością dóbr wspólnych.

Amerykańska Ustawa o redukcji inflacji (IRA) w skrócie

Ustawa IRA zmienia reguły gry. Ulgi i zachęty podatkowe mają wyzwolić prywatne inwestycje ekologiczne, w ramach których przedsiębiorstwa będą inwestować w czystą energię, taką jak magazynowanie wodoru lub akumulatory, a gospodarstwa domowe kupować domy i samochody o niższej emisji. W ten sposób, po raz pierwszy, Stany Zjednoczone poważnie traktują kryzys klimatyczny i mają szansę na osiągnięcie własnych celów w zakresie redukcji emisji, tj. zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych o -50% do 2030 roku (w stosunku do poziomu z 2005). To cieszy. Bez USA wszelkie próby ograniczenia wzrostu temperatury poniżej 2°C – nie mówiąc już o celu paryskim – są skazane na niepowodzenie. Budowanie zielonych gałęzi przemysłu na dużą skalę w USA może również wspomóc podobne wysiłki na całym świecie poprzez mechanizm cenowy: tego typu technologie mogą stać się bardziej przystępne finansowo w krótszym czasie. W tym kontekście IRA zdecydowanie zasługuje na pochwałę.

Jest jednak pewien szkopuł: Wymogi dotyczące zawartości krajowej – powiązane z dwiema trzecimi zachęt podatkowych przewidzianych IRA – nie tylko naruszają zasady Światowej Organizacji Handlu, lecz także mogą zaszkodzić producentom spoza USA. Oczywiste rozwiązanie: iść na Zachód i produkować w USA. Już teraz pojawiają się niepotwierdzone informacje, że firmy zwiększają swoje inwestycje w USA. Na razie są to jednak głównie zapowiedzi. Ale bez wątpienia USA stały się atrakcyjnym miejscem do inwestowania w zielone technologie^[1]. Jest to poważny powód do obaw dla Europy, która ma tendencję do postrzegania siebie jako awangardy zielonego przemysłu. Jest jeszcze gorzej: gdy ustawa IRA weszła w życie w USA, Europa doznała poważnego ciosu jako lokalizacja przemysłu z powodu kryzysu energetycznego wywołanego wojną w Ukrainie.

Nerwowe reakcje nie są jednak uzasadnione. Po pierwsze, wielkość IRA jest mniejsza niż się wydaje. Kwota główna – 370 mld USD – brzmi imponująco, ale jest rozłożona na dziesięć lat; w skali rocznej w budżecie jest zapisane nieco więcej niż 0,1% PKB. Po drugie, nie wiadomo, czy za zapowiedziami pójdą twarde decyzje i realne pieniądze. Istnieje przecież precedens. Prezydent Trump wprowadził wcześniej ogromną obniżkę podatku od osób prawnych o 14 punktów procentowych (z 35% do 21%); chodziło oczywiście o to, aby zachęcić firmy do inwestowania w USA „sprowadzając miejsca pracy do domu”. Wynik nie był jednak taki, jakiego oczekiwano: nowe bezpośrednie inwestycje zagraniczne (BIZ) w USA utrzymały tendencję spadkową. Aby zmienić decyzje inwestycyjne, potrzeba czegoś więcej niż (tymczasowej) ulgi podatkowej. Tym bardziej, że – po trzecie – nie wiadomo, co stanie się z tymi ulgami za następnej administracji USA.

Wniosek: w najbliższych latach w USA będzie dużo inwestycji w ekologiczne gałęzie przemysłu, nie tylko ze strony producentów pojazdów elektrycznych, ponieważ rynek amerykański jest jeszcze w powijakach (większość produkcji samochodów odbywa się lokalnie). Nie wiadomo jednak, czy należy to traktować jako „zakłócenie”, które wymaga środków zaradczych. Transformacja ekologiczna nie jest rozwiązaniem neutralnym, lecz grą, w której wygrywają wszyscy.

Odpowiedź UE – podsumowanie

W dniu 1 lutego 2023 roku Komisja Europejska przedstawiła swoją krótkoterminową (nieoficjalną) odpowiedź na amerykańską ustawę IRA, pod nazwą „Plan Zielonego Ładu dla Przemysłu” (Green Deal Industrial Plan). Opiera się na czterech filarach: redukcja biurokracji, umiejętności, handel i finansowanie. Ten ostatni filar to przede wszystkim zestawienie wszystkich istniejących środków, które składają się na imponujące sumy, chociaż uzyskanie ostatecznej liczby całkowitej jest raczej niemożliwe[2].

Najlepszym szacunkiem może być suma już zatwierdzonych 250 mld EUR z Funduszu Odnowy i Odporności (RRF) na zieloną transformację plus wciąż dostępne 270 mld EUR w ramach programu REPowerEU. To już znacznie przekracza środki amerykańskiego programu IRA, nie licząc środków dostępnych z budżetu UE (fundusze spójności) i różnych innych programów, takich jak Horizon Europe, Invest EU czy Fundusz Innowacji. Ponieważ jednak te programy i fundusze mają szerszy zakres niż zielona transformacja, trudno jest podać jedną precyzyjną kwotę.

Jedynym nowym środkiem w zakresie finansowania jest przedłużenie i rozszerzenie złagodzenia zasad pomocy publicznej do końca 2025 roku. Nazywa się ono teraz „Tymczasowymi Ramami Kryzysowymi i Przejściowymi” i daje członkom UE więcej swobody we wspieraniu własnego przemysłu, między innymi poprzez ulgi podatkowe, celem przeciwdziałania (rzekomej) hojności rządu USA. Dla firm, które planują inwestować w nowe zakłady lub powiększać istniejące, otwiera się przyjemna perspektywa między-atlantyckiej licytacji między rządami w celu zwabienia fabryk na swoją stronę Oceanu.

Pozostałe trzy filary, czyli zmniejszenie biurokracji oraz położenie nacisku na umiejętności i handel, to „nic nowego”, czyli rutynowe podsumowanie wszystkich inicjatyw w tych dziedzinach. Sceptycyzm jest uzasadniony. Na przykład pozbawiona biurokracji UE to po prostu oksymoron. Niemniej jednak wysiłki w tym kierunku są mile widziane, a niektóre pomysły brzmią obiecująco, na przykład punkty kompleksowej obsługi w zakresie pozwoleń z maksymalnymi okresami zatwierdzenia oraz ustawowe rozwiązania ułatwiające dla nowych i powstających technologii oraz start-upów. To samo można powiedzieć o zbliżającej się wojnie o (zielone) talenty, którą dostrzega również amerykańska ustawa IRA, która wyraźnie mówi o finansowaniu promowania umiejętności. Również w UE wzrasta świadomość przyszłych niedoborów siły roboczej, lecz na razie środki unijne służące przyciąganiu i promowaniu niezbędnych umiejętności wydają się niewystarczające: odważna polityka migracyjna, która otworzyłaby rynki pracy dla wykwalifikowanych migrantów, wciąż nie jest w planach. Trzeba przyznać, że znalezienie wspólnej płaszczyzny porozumienia w tej sprawie jest szczególnie trudne, ale fakt, że nawet nie są podejmowane w tym kierunku próby sprawia wrażenie, że polityka UE nadal nie uwzględnia nadchodzącego szoku demograficznego. W filarze handlowym najbardziej interesująca jest rażąca pustka. Wprawdzie wspomina się o wielu umowach o wolnym handlu (FTA), a także o trwających negocjacjach z USA w sprawie niektórych środków protekcjonistycznych w ramach IRA, to jednak nie wspomina się o szerszym pakcie z USA. Transatlantyckie Partnerstwo w Dziedzinie Handlu i Inwestycji” (TTIP) wydaje się być kompletnie martwe.

Wniosek: „Plan Zielonego Ładu dla Przemysłu” jest w sumie wyrazem bardzo pragmatycznego podejścia Komisji Europejskiej. Jeżeli chodzi o odpowiedź na protekcjonistyczne działania w ramach IRA, odpowiedzialność za nią spoczywa na państwach członkowskich. Na razie nie ma nowych funduszy ani programów unijnych, ale są starania, aby uzyskać więcej korzyści z istniejących środków. Takie podejście pozwala zyskać na czasie, ale nie jest alternatywą dla prawdziwej strategii (zielonego) przemysłu, która uwzględnia nie tylko kryzys klimatyczny, ale także nową rzeczywistość geopolityczną po wojnie w Ukrainie.

Jakie są zatem opcje polityczne, które UE mogłaby zastosować, aby jej (zielony) przemysł i gospodarka były dostosowane do przyszłości?

[1] To, co dla jednego jest zyskiem, dla innego stratą. Mniej zauważalne są przepisy dotyczące cen leków, które w najbliższych latach będą miały negatywny wpływ na przemysł farmaceutyczny.

[2] Sama Komisja Europejska wydaje się zagubiona we własnym gąszczu funduszy i programów: o ile w dokumencie, który wyciekł zaledwie dzień przed spotkaniem, fundusze spójności dostępne na zieloną transformację wynosiły około 36 mld EUR, o tyle w dokumencie końcowym liczba ta wynosiła już 100 mld EUR, co oznacza pozorny cudowny wzrost środków.