Mariusz Marszałkowski/Instytut Jagielloński: Jaka będzie nowa administracja USA?

Mateusz Piotrowski: Slogan kampanijny Bidena to „administracja, która odzwierciedla Amerykę”. Na razie znamy niewiele nominacji, a jest ponad tysiąc stanowisk do obsadzenia, szczególnie tych w departamentach, które wymagają zgody Senatu. Inaczej jest z doradcami w Białym Domu, gdyż jest to prywatna decyzja prezydenta, tutaj Kongres nie musi się na nic zgadzać. W przypadku reszty kandydatów taka zgoda musi być wyrażona, szczególnie dotyczy to stanowisk wyższego szczebla: kierowników departamentów czy agencji. Znamy nominacje najważniejsze dla polityki zagranicznej. Doradcą prezydenta do spraw bezpieczeństwa będzie Jake Sullivan. Sekretarzem Stanu ma być Antony J. Blinken.

Prezydent-elekt Joe Biden mianował emerytowanego generała Lloyda Austina, który nadzorował siły amerykańskie na Bliskim Wschodzie w administracji prezydenta Baracka Obamy, na swojego Sekretarza Obrony. Ta nominacja jest dość kontrowersyjna. Będzie to pierwszy czarnoskóry Amerykanin stojący na czele departamentu obrony, więc pod tym względem jest to historyczna postać, ale sam fakt, że jest to były wojskowy dostarcza wielu kontrowersji. W Stanach Zjednoczonych przepisy są skonstruowane tak, że po odejściu z sił zbrojnych na emeryturę musi upłynąć siedem lat, by taka osoba mogła objąć kierownicze stanowisko w departamencie obrony. Lloyd Austin na emeryturze wojskowej jest od 2016 roku. To nie wygląda jak spełnianie obietnic wyborczych Joe Bidena o odbudowie zasad funkcjonowania administracji i nienaruszaniu ustalonych reguł, i to będzie dla przyszłego prezydenta problem. O Austinie najbardziej ostrożnie bym się wyrażał jako o przyszłym sekretarzu obrony, niewątpliwie czekają go trudne przesłuchania.

M.M.: Czy można powiedzieć, że nowy prezydent, nowa polityka administracji zmienią polsko-amerykańskie relacje?

M.P.: Polityka Joe Bidena będzie różniła się od polityki prezydenta Donalda Trumpa przede wszystkim tym, że zostanie ona ponownie przeniesiona na tor dyplomacji. Biden obiecał odnowienie roli aparatu dyplomatycznego i powołanie Antony’ego Blinkena na stanowisko sekretarza stanu, to duży krok w tym kierunku. Zaufany doradca prezydenta będzie miał siłę przebicia w formowaniu całej polityki, a następnie jej realizacji. Zmieni się zatem podejście i forma polityki. Natomiast same relacje polsko-amerykańskie, filary, jakimi są przede wszystkim kwestie bezpieczeństwa, a także od paru lat energetyka, to kierunki rozwijane jeszcze przed prezydenturą Donalda Trumpa. W trakcie prezydentury Donalda Trumpa większość spraw, jak np. kwestie wojskowości, rozwijane były w formacie dwustronnych relacji i rozmów. Temat zakupu sprzętu zbrojeniowego jest oczywiście kwestią bilateralną. Natomiast temat obecności wojskowej, zwiększenie liczebności wojsk amerykańskich w Polsce, był omawiany przede wszystkim w relacjach dwustronnych, a nie na forum NATO. Tutaj widziałbym potencjał do zmiany podejścia w administracji Joe Bidena raczej na mechanizm wielostronny. To również udowodniłoby, że Ameryka wraca na swoje wcześniejsze tory funkcjonowania w organizacjach zrzeszających wiele państw, w których USA zajmują dość ważne, a często wiodące pozycje. Podobnie wydaje mi się, że nie powinno dojść do większych zmian w kwestii współpracy energetycznej. Na pewno dla Joe Bidena większe znaczenie będzie odgrywała ochrona klimatu. Doradcy, którzy będą się tymi tematami zajmować i reprezentować administrację w relacjach zewnętrznych, będą zwracać większą uwagę na ochronę klimatu, bo to jest jeden z podstawowych celów polityki zagranicznej przyszłego prezydenta. Joe Biden obiecał zwiększenie działania Stanów Zjednoczonych na rzecz klimatu, ma to mieć globalny zasięg, a nie charakter wyłącznie wewnętrzny. Zmiany klimatu, tak jak mówiło się też przy prezydenturze Baracka Obamy, stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa USA. W rozmowach o energii z pewnością będzie uczestniczył John Kerry, który zostanie specjalnym wysłannikiem do spraw klimatu i będzie tzw. „carem klimatycznym”. To może być nowy szczegół w relacjach polsko-amerykańskich. Natomiast ogólne relacje między Polską, a USA nie powinny się bardzo zmienić. Widzę duży potencjał do dalszej współpracy i jej rozwijania, m.in. w kwestiach wojskowości, wzmacniania wschodniej flanki czy to obecnością w Polsce, czy też w innych państwach. Ogromne znaczenie będzie miało to, jaką decyzję Joe Biden podejmie odnośnie wycofania bądź pozostawienia wojsk w Niemczech. Być może uda się jakoś tę decyzję powstrzymać. Podobny potencjał widzę w energetyce. Myślę, że podstawowe założenia zostaną utrzymane, z tym, że mogą pojawić się nowe elementy, takie jak kwestie promocji technologii zielonej energii firm z USA czy podejmowanie realnych działań na rzecz ochrony klimatu. Doświadczenia Polski z organizacji szczytu COP24 na pewno będą miały duże znaczenie.

M.M.: Czy obecność wojskowa w Polsce będzie nadal wzrastać? 

M.P.: W kongresie USA jest zgoda co do tego, że wschodnia flanka powinna być wzmacniana wojskowo. Podobne opinie w publicznych wypowiedziach, a także w esejach artykułował sam Biden w trakcie swojej kampanii. Trudno jest jednak odpowiedzieć na pytanie, czy wzmacnianie wschodniej flanki wiąże się konkretnie ze zwiększeniem liczby wojsk w Polsce. Dużo zależy od tego, jak będzie przebiegać ewentualna relokacja wojsk z Niemiec. Nie wiadomo, czy administracja Bidena zdecyduje się na uszczuplenie tego ogromnego kontyngentu (w Niemczech stacjonuje ponad 30 tysięcy żołnierzy) i rozdzielenie ich między inne państwa Sojuszu, w tym wschodniej i południowej flanki, zamiast odsyłania ich do Stanów Zjednoczonych. Może zapaść decyzja o pozostawieniu obecnej liczebności kontyngentu w Niemczech lub relokowaniu części wojsk do innych państw. Demokraci będą mieli także inne priorytety budżetowe niż mieli republikanie i administracja Donalda Trumpa. Mogą pojawić się naciski, by ten budżet zmniejszać, chociaż Joe Biden nie skłania się ku temu. Raczej po cichu może chcieć, by te kwoty stale wzrastały. Zasadnicze pytanie jednak brzmi, jak ta sytuacja ułoży się po pandemii, ponieważ od marca nikt tak naprawdę na ten temat nie rozmawia, bo deficyt budżetowy USA i tak się zwiększa. Jest potencjał, by ta liczebność wojsk amerykańskich w Polsce wzrosła. Natomiast dużo w tej kwestii zależy od oceny Departamentu Obrony, który podejmie decyzję o tym, jakie są w tej sprawie możliwości. Departament Obrony jest dość krytyczny w swoich ocenach. Jest przyzwyczajony do rozległej infrastruktury, w tym przede wszystkim szkoleniowej, która pozwala na regularne prowadzenie ćwiczeń. Podobne oceny były prowadzone w 2017 i 2018 roku przy okazji dyskusji na temat stałej obecności wojsk USA w Polsce. Amerykanie wówczas stwierdzili, że nie ma ku temu odpowiednich warunków. Być może w kolejnych latach mogłoby dojść do kolejnego zwiększenia obecności rotacyjnej o jakieś wyspecjalizowane jednostki. Tak, jak zostało to doprecyzowane w ramach dodatkowego tysiąca, który ma zostać do Polski wysłany. Objęło to m.in. grupę rozpoznania z dronami czy jednostki logistyczne wojsk lądowych i powietrznych. Wiele zależy od tego, kto ostatecznie znajdzie się w Pentagonie i od tego, kto będzie decydował o tym, co można jeszcze zrobić dla bezpieczeństwa wschodniej flanki NATO. Istotne będzie także to, jak uwiarygodnić amerykańskie zobowiązania w ramach sojuszu, bo to jest cel, który Joe Biden i jego administracja już sobie stawia. Trzeba trochę pozycję amerykańską w sojuszu od wewnątrz odbudować, a także upewnić sojuszników, że Stany Zjednoczone są tam, gdzie powinny być.

M.M.: Co Amerykanom dało wycofanie ponad 12 tysięcy żołnierzy z Niemiec i czy Joe Biden cofnie tę decyzję?

M.P.: Plan jeszcze nie został zrealizowany. Dopiero toczą się dyskusje na ten temat. Sam Pentagon chciał opóźnić podjęcie ostatecznej decyzji. Plan reorganizacji był przygotowywany przez dowódców wojskowych, ale decyzja Donalda Trumpa przyspieszyła prace nad nim, wprowadzając chaos. Przypuszczam, że w ramach cięć budżetowych, a także relokacji wojsk do Azji pojawił się pomysł wycofania żołnierzy z Niemiec. Były Sekretarz Obrony Stanów Zjednoczonych Mark Esper wskazywał, że w ramach reorganizacji wojska mogą zostać skierowane do innych państw NATO, w których są warunki do stacjonowania, a państwa wyrażają na to zgodę. Prawdopodobnie chodziłoby też o zrównoważenie liczebności amerykańskich wojsk w poszczególnych państwach wschodniej flanki. Wydaje mi się, że po stronie Joe Bidena oraz jego doradców jest potencjał oraz chęć, by powstrzymać tę decyzję. Przez doradców może być to widziane jako osłabienie polityki bezpieczeństwa USA wobec Europy, w tym odstraszania Rosji. To może być odbierane także jako naruszenie relacji amerykańsko-niemieckich. Od strony bezpieczeństwa nie ma większego uzasadnienia ani powodu, dlaczego te wojska miałyby być wycofywane. Coraz silniej zaczyna przemawiać obraz, że wycofanie tych wojsk miało być wyrazem niepowodzeń w dwustronnych relacjach USA i Niemiec. Zatem wycofanie się Bidena z tych planów stanowiłoby argument łagodzący konflikt amerykańsko-niemiecki, który w ostatnim czasie widocznie się zarysował. Co ważne, to w budżecie obronnym na rok fiskalny 2021 , który oczekuje na podpis prezydenta, jest zawarta poprawka, wymagająca przedstawienia Kongresowi raportu na temat skutków takiego wycofania i oszacowania kosztów operacji. Takie zobowiązanie zawsze skłania administrację do refleksji, a znajdujemy się w sytuacji, w której administracja znacząco się zmieni. Nie wydaje mi się, by Joe Biden dostrzegał jakikolwiek plus z wycofywania tych wojsk z Niemiec, raczej więcej minusów. Prawdopodobnie nie przyniosłoby to nawet oszczędności, bo przeprowadzenie tej operacji byłoby bardziej kosztowne niż utrzymywanie stałej obecności. W Polsce niekiedy pojawiały się głosy, że im mniej wojsk w Niemczech, tym lepiej, bo to oznacza, że nie są one tak silne w stosunkach międzynarodowych. Wojska amerykańskie są tam po to tak licznie, by w razie konfliktu, na przykład na wschodniej flance, móc bardzo szybko reagować. Wojska stacjonujące w Niemczech są w stanie reagować także na konflikty na Bliskim Wschodzie. Z perspektywy bezpieczeństwa Polski i NATO tak liczne wycofanie wojsk z Niemiec byłoby szkodliwe.

M.M.: Czy patrząc na rywalizację amerykańsko-chińską możemy mówić, że mamy do czynienia z jednym hegemonem? Czy raczej jest więcej mocarstw, które w dzisiejszym świecie odgrywają znaczącą rolę?

M.P.: Patrząc na rosnącą rolę Chin, trudno stwierdzić, że jest tylko jeden hegemon. Stany Zjednoczone wciąż są na czele wielkiego, światowego przywództwa. Chiny pod wieloma względami nie są w stanie dogonić USA. Oczywiście możemy mierzyć potencjał gospodarczy, ale jeżeli dodamy do tego takie wartości, które często są pomijane w analizach, jak chociażby przestrzeganie praw człowieka, a także wolności obywatelskie czy swoboda społeczna to trudno uznać Chiny za wzór. Stany Zjednoczone operują zbiorem wartości, które stawiają je na czele. Są to wartości, z którymi Polska również się utożsamia i jest nam bliżej do USA niż do Chin, myślę, że większości sojuszników NATO także. Zdaję sobie sprawę z tego, że nie należy pomijać Chin, ale wciąż wskazywałbym na Stany Zjednoczone jako główne mocarstwo. Czasem warto spojrzeć szerzej niż tylko na rywalizację wojskową – choć tutaj Chiny także nie mają takiego potencjału, by mieć przewagę nad USA. Wolałbym jednak przez najbliższe dekady patrzeć na Stany Zjednoczone jako na globalnego przywódcę. Myślę, że za prezydentury Joe Bidena powrót do tego przywództwa będzie bardzo znaczący, także w organizacjach międzynarodowych i dialogu z sojusznikami.

M.M.: Czy można stwierdzić, że Polska będzie „cichym wygranym” w wojnie handlowej między USA a Chinami?

M.P.: Spór, którego byliśmy świadkami w 2018 roku, kiedy to Chiny i Stany Zjednoczone przerzucały się cłami, nie był dla nikogo korzystny. Rozumiem argumenty przemawiające przeciwko polityce całkowicie wolnego handlu, to był być może błąd, by przez lata tak funkcjonować, bo między innymi to doprowadziło do gospodarczej dominacji Chin przy jednoczesnym naruszaniu zasad i wykradaniu własności intelektualnej. Nie wypada porównywać bezpośrednio potencjału gospodarczego USA, Chin i Polski. Oczywiście relacje handlowe mamy z oboma krajami, jednak aby umiejscowić Polskę w tej rywalizacji, wpisałbym ją jako element większego podmiotu, czyli Unii Europejskiej. Wówczas w nadchodzących latach widzę pewną szansę związania się jakimś porozumieniem w zakresie handlu. Przede wszystkim chodzi tu o ustabilizowanie relacji amerykańsko-unijnych. Istotne w ramach tej stabilizacji jest to, że na pewno USA wymagałyby od Unii uregulowania kwestii współpracy technologicznej z Chinami. Polska na pewno skorzystałaby na tym, że Unia Europejska porozumie się ze Stanami Zjednoczonymi, a wraz z tym przestaną obowiązywać różne bariery celne. Nie wszystko da się rozwiązać, ale zawsze lepiej jest i po prostu warto rozmawiać. Polska pozostaje pod większym wpływem Stanów Zjednoczonych, w związku z tym będzie ona zawsze zachęcana do tego, by te ewentualne kwestie zaangażowania Chin, czy chińskie inwestycje nie pojawiały się w naszym kraju. Do tego właśnie administracja Joe Bidena może wykorzystywać inicjatywę Trójmorza.

M.M.: Czy Trójmorze to ważna inicjatywa dla USA i czy nadal będą ja wspierać? W jakich segmentach najbardziej będzie rozwijać się współpraca Polska-USA?

M.P.: Samą inicjatywę Trójmorza administracja Joe Bidena z pewnością będzie wspierać. Nie wiemy, czy Joe Biden weźmie udział w jakimś szczycie Trójmorza, tak jak Donald Trump pojawił się na szczycie w Warszawie. Wiele zależy od tego, w którym państwie będą się odbywały szczyty. Chodzi tu dokładnie o zgranie miejsca i czasu. Nawet jeżeli Joe Biden, jako prezydent Stanów Zjednoczonych nie pojawi się na żadnym szczycie Trójmorza, to nie oznacza, że administracja amerykańska nie będzie zainteresowana tą inicjatywą. To jest tylko symbolika, która moim zdaniem ma dużo mniejsze znaczenie niż np. to, co obiecał Mike Pompeo. Wierzę jednak, że to zobowiązanie zostanie utrzymane przez kolejną administrację. A mianowicie dołożenie miliarda dolarów do funduszu Trójmorza przez Stany Zjednoczone na różne kwestie, a przede wszystkim na projekty infrastrukturalne łączące państwa Trójmorza. To jest oczywiście pomoc w realizacji amerykańskich celów energetycznych, by pozyskiwać nowe rynki zbytu dla swojego gazu skroplonego. To jest także argument przemawiający za tym, że administracja Joe Bidena raczej utrzyma to zaangażowanie. Chodzi tu o zysk polityczny, jakim jest niwelowanie znaczenia i wpływów Rosji. Poza tym gra toczy się też o zwyczajny zysk finansowy, bo amerykańskie spółki na sprzedaży gazu zarabiają spore pieniądze, a to jest gospodarce USA nadal potrzebne. Liczą się także wpływy chińskie, a konkretnie ich niwelowanie w Europie Środkowo-Wschodniej, które też mogą się pojawiać w kwestiach infrastruktury. Na przykładzie portów morskich w obszarze Morza Śródziemnego jest bardzo widoczne, jak Chiny lubią ingerować w infrastrukturę, a następnie kontrolowanie łańcuchów dostaw. Wydaje mi się, że przyszła administracja Bidena może dostrzec to zagrożenie poprzez wchodzenie w różnego rodzaju projekty infrastrukturalne, czyli rozwój infrastruktury lotniczej, kolejowej, drogowej, a być może także i wodnej – trzeba pamiętać, że ta infrastruktura obejmuje też żeglugę śródlądową, o czym się czasem wspomina w ramach Trójmorza. Chińczycy mogliby chcieć kontrolować i dyskutować na temat wsparcia projektów infrastrukturalnych w regionie w ramach inicjatywy 16+1, a Stany Zjednoczone mogłyby użyć Trójmorza, by te ewentualnie chińskie wpływy trochę niwelować, związując się współpracą z częścią bądź wszystkimi państwami Trójmorza.

M.M.: Jakie są pana zdaniem stosunki polsko-amerykańskie? I czy polityka nowego prezydenta Joe Bidena będzie wzmacniać wzajemne relacje?

M.P.: Moim zdaniem możemy powiedzieć, że relacje polsko-amerykańskie są dobre. Pewnym problemem jest to, że nasze relacje w ostatnich latach, w pewnym stopniu, zostały oparte na kontaktach osobistych, na pewnej polityce gestów. To było zrozumiałe działanie, bo prezydent Trump życzył sobie takiego podejścia, honorował tego typu zachowania. Chodziło o dotarcie do niego samego i do jego najbliższych doradców, a nie jak zazwyczaj to bywa poprzez wypracowywanie dobrych kontaktów oddolnie z pracownikami ambasady, czy współpracę na poziomie roboczym. To miało dużo mniejsze znaczenie. Ponownie pojawia się pewien problem w relacjach dwustronnych, który może odbić się w kolejnych latach. Podobna sytuacja miała miejsce przy zmianie administracji George Busha na rządy Baracka Obamy. Polska w Stanach Zjednoczonych jest widziana z łatką kraju sympatyzującego z Partią Republikańską. Coś w tym jest i z naszej wewnętrznej perspektywy również jest to dostrzegalne, dlatego nic dziwnego, że w Waszyngtonie też wiele osób podobnie to postrzega. Nie chcę jednak stawiać tezy, że z tego względu te relacje mogą ulec ochłodzeniu. Myślę, że współpraca wojskowa i energetyczna będzie dalej rozwijana, jeżeli nie na najwyższym poziomie przywódców obu państw, to na szczeblu ministerialnym. Należy podkreślić, że przez pryzmat całej Europy, Polska nie jest w opinii Joe Bidena palącym problemem. Współpraca między oboma krajami będzie kontynuowana i wielkie strategiczne zmiany nie są spodziewane. Polska z pewnością znajdzie swój czas i swoje miejsce w relacjach z USA za prezydentury Bidena, by w odpowiedni sposób dla obydwu stron kontynuować współpracę w strategicznych kwestiach i by dalej tę współpracę rozwijać.

Mateusz Piotrowski – Analityk Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych. Specjalizuje się w amerykańskiej polityce wewnętrznej i zagranicznej oraz kwestiach bezpieczeństwa międzynarodowego i militarnej współpracy państw NATO. Słuchacz studiów doktoranckich z dziedziny nauk o polityce w Instytucie Politologii Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie. Były współpracownik Instytutu Sobieskiego. Stażysta Ambasady RP w Waszyngtonie, Biura Bezpieczeństwa Narodowego i Parlamentu Europejskiego.