NIK zbadała problem zadrzewienia i stwierdziła, że w polskich miastach brakuje inwentaryzacji terenów zielonych. Nikt nie wie dokładnie, ile drzew i jakie gatunki rosną na terenach miast. To z kolei utrudnia ich skuteczną ochronę. Choć burmistrzowie i starostowie dysponują instrumentami prawnymi dla zapewniania dostatecznej ochrony drzew, szczególnie np. w przypadku budowy, mając w swoich kompetencjach: planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, wydawanie zezwoleń na usunięcie drzew, ustalenie kompensacji przyrodniczej oraz wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę – korzystają z nich w ograniczonym zakresie. Ponieważ decyzje zezwalające na wycinkę drzew są decyzjami uznaniowymi, urzędnicy w toku prowadzonego postępowania muszą ważyć sprzeczne interesy – z jednej strony ochronę przyrody, z drugiej rozwój miasta i interes inwestora.

Zdaniem NIK samorządowcy przedkładali interesy inwestorów ponad interes społeczny, jakim jest ochrona przyrody. W większości prowadzonych postępowań opierano się głównie na dowodach przedłożonych przez inwestorów. Sami urzędnicy nie badali wartości przyrodniczej drzew, ani nie rozważali rozwiązań alternatywnych, np. zmiany projektu inwestycji, tak by drzewa zachować. Na 201 zbadanych przez NIK inwestycji, w obrębie których znajdowało się 25 377 drzew, urzędnicy odmówili zezwolenia na wycięcie tylko 59 drzew (0,2 proc.), a inwestorzy otrzymali zezwolenia na wycinkę niemal we wszystkich przypadkach, których dotyczyły wnioski – aż 24 817 drzew (część nie wymagała zezwolenia, w części inwestorzy korygowali liczbę drzew do wycięcia).

Według NIK zezwolenia na usunięcie drzew wydawano zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody, jednakże postępowania te często były prowadzone nierzetelnie. Co prawda urzędnicy przeprowadzali oględziny drzew na terenie budowy (w 92 proc. badanych przypadków), ale dokumentację fotograficzną sporządzono już tylko w 30 proc. przypadków. Biegli w zakresie oceny stanu drzew zostali powołani zaledwie w dwóch przypadkach (1 proc. spraw). Z kolei rozprawy administracyjne, podczas których uzgadnia się interesy stron, przeprowadzano jedynie w Krakowie.

Najczęściej wykorzystywaną  formą kompensacji za wycięte drzewa, jaką urzędnicy nakładali na inwestorów, był obowiązek nasadzenia nowych drzew. W zamian za usunięte 24 817 drzew inwestorzy posadzili 23 332 nowych (94 proc.). W miastach ogółem posadzono nawet więcej drzew niż wycięto (109 proc.), w powiatach nieco mniej. Bez jakiejkolwiek kompensacji wycięto tylko niespełna 3 proc. drzew. W większości miast i powiatów obowiązywała zasada „jedno za jedno”: za jedno usunięte drzewo inwestor miał obowiązek posadzić jedno nowe. Ale zdarzały się też przypadki, w których nakazywano posadzenie większej liczby drzew.

Mimo tak optymistycznych liczbowo wyników w ocenie NIK jakościowa skuteczność kompensacji przyrodniczej jest niska. W związku z tym istnieje ryzyko, że zasoby przyrodnicze miast ulegać będą powolnemu, ale systematycznemu zmniejszaniu. Dzieje się tak przede wszystkim dlatego, że inwestorzy kupują sadzonki słabe i niskiej jakości, a w dodatku – już nasadzone – pozostawiają bez odpowiedniej opieki: niezabezpieczone i niepodlewane. Przepisy ustawy o ochronie przyrody nie określają warunków, jakie powinno spełniać nowo sadzone drzewo: nie precyzują ani jego gatunku, ani wieku, ani rozmiarów. W efekcie oferowane przez inwestorów sadzonki były często złej jakości: za słabe i zbyt młode by się przyjąć i rzeczywiście zastąpić wycięte drzewa. Młode drzewka niedopasowane do otoczenia i panujących warunków często obumierały. Ponadto NIK zwraca uwagę, że brak możliwości określenia wieku nowego drzewa może prowadzić do sytuacji, że wbrew założeniom kompensacji, także ono zostanie w bliższej lub dalszej przyszłości usunięte. I to dużo bardziej bezproblemowo, bez powiadamiania urzędników, ponieważ drzewa, których wiek nie przekroczy 10 lat można wycinać bez zezwolenia.

W ramach rekompensaty urzędnicy za wycięte drzewa mogli także naliczać opłaty – w skontrolowanych miastach i powiatach w sumie naliczono ponad 51 mln zł odszkodowań (w miastach 24,7 mln zł, a w powiatach 26,4 mln zł). Realnie jednak do samorządowych kas wpłynęło tylko 5 proc. ustalonych opłat (ok.2,5 mln zł), bo płatności często odraczano – na trzy lata od daty wydania zezwolenia pod warunkiem posadzenia nowych drzew. Jeżeli nowe drzewo zachowało żywotność powyżej trzech lat, opłaty były umarzane. W ocenie NIK urzędnicy często zbyt pochopnie i bez należytego sprawdzenia wszystkich przesłanek, decydowali o umarzaniu opłat za usunięcie drzew. Bardzo szeroko stosowano także jeszcze inną możliwość – zwolnienia z opłat bez żadnych warunków. W przypadku ponad 16 tys. drzew (65 proc.) przy wydawaniu zezwolenia na wycięcie odszkodowań w ogóle nie naliczono. Jest to o tyle niekorzystne, że naliczona opłata jest formą gwarancji w przypadku, gdyby inwestor drzew „rekompensujących” nie posadził. Jeśli zastosuje się procedurę zwolnienia – takiego zabezpieczenia nie ma, bo nie ma kwoty, którą można by wyegzekwować jako rekompensatę za wycięte drzewa i nieposadzenie nowych. NIK zwraca także uwagę, że większość inwestorów sadziła drzewa ze sporym opóźnieniem, już po wyznaczonym przez urzędników terminie. W dodatku urzędnicy w ponad połowie spraw nie sprawdzali nawet, czy nowe drzewa rzeczywiście zostały posadzone, zadowalając się jedynie oświadczeniem inwestora (zdarzało się, że nie było nawet takiego oświadczenia). Nowe nasadzenia częściej sprawdzano w miastach (75 proc.), niż w powiatach (jedynie 17 proc).

W kontrolowanych miastach w latach 2010-2013 łączne wpływy z tytułu opłat i kar za usuwanie drzew i krzewów wyniosły prawie 24 mln zł, a wydatki na utrzymanie terenów zielonych ponad 88 mln zł (w tym budowanie placów zabaw, ścieżek itp.). Zdaniem NIKniskie wpływy z opłat lub kar za usunięcie drzew świadczą o tym, że wysokość opłat z tego tytułu nie stanowi bariery dla wycinania drzew przez inwestorów.

Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego w gminach, a także decyzje o warunkach zabudowy, nie precyzowały w jaki sposób należy postępować z drzewami, jeżeli kolidują z planowanymi inwestycjami. Decyzje o pozwoleniu na budowę i załączone do nich projekty budowlane nie zawierały (choć powinny) inwentaryzacji istniejących zadrzewień i planowanego układu zieleni lub odnosiły się do nich bardzo ogólnie. Pracownicy urzędów zajmujący się planowaniem przestrzennym nie współpracowali z osobami zajmującymi się wydawaniem zezwoleń na usunięcie drzew (taka współpraca istniała jedynie w Urzędzie Miasta Krakowa). Zdaniem NIK zacieśnienie współpracy pomiędzy tymi działami pozwoliłoby na wypracowanie spójnych i kompleksowych zaleceń dla inwestora już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i pozwoliło ochronić jak największą liczbę drzew.

NIK zwraca uwagę, że obowiązujące przepisy ustawy o ochronie przyrody nie precyzują, na jakim etapie procesu inwestycyjnego powinno być wydane zezwolenie na niezbędne usunięcie drzew. Najczęściej o wydanie zezwolenia inwestorzy starają się i otrzymują je jeszcze przed rozpoczęciem inwestycji. Jest to o tyle nieracjonalne, że projekt budowlany wraz z projektem zagospodarowania terenu powstaje dopiero w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i właśnie te dokumenty powinny stanowić podstawę do wydania zezwolenia na usunięcie drzew oraz ustalenia właściwej kompensacji przyrodniczej.

Wnioski

Aby skuteczniej chronić drzewa w trakcie realizacji inwestycji konieczna jest zmiana ustawy o ochronie przyrody, w szczególności zapisów dotyczących ustalania i egzekwowania kompensacji przyrodniczej.

Ponadto zdaniem NIK, aby proces kompensacji nie był jedynie urzędniczą formalnością, ale aby przynosił spodziewane efekty, szczegółowego uregulowania wymaga kwestia warunków, jakie nowo sadzone drzewa powinny spełniać (m.in. określenia gatunku drzewa, jego wielkości, wieku). Ważne jest również precyzyjne dookreślenie, w jakich miejscach i o jakiej porze roku należy drzewa sadzić, tak by miały szansę się utrzymać.