Ponad 950 mld dolarów wsparcia dla rolnictwa. OECD wskazuje koszt dla konsumentów

Wsparcie rolnictwa w 56 krajach przekroczyło w 2025 r. 950 mld USD, rosnąc o niemal 15 proc. w ciągu dwóch lat. OECD ostrzega, że pomoc coraz częściej łagodzi skutki kolejnych kryzysów, podczas gdy inwestycje w wiedzę, innowacje i infrastrukturę nie nadążają za rozwojem sektora. Koszty polityki rolnej ponoszą także konsumenci, przede wszystkim przez wyższe ceny surowców.

Opublikowany 2 listopada raport „Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2026” pokazuje zmianę kierunku polityki rolnej. Przez wiele lat skala pomocy malała w relacji do wartości produkcji. W ostatnich latach zaczęła ponownie rosnąć. W 2023 r. wsparcie odpowiadało 17,6 proc. wartości produkcji, a w 2025 r. już 19,1 proc.

Nie jest to wyłącznie kwestia większych przelewów z budżetów. OECD wlicza również korzyści wynikające z utrzymywania krajowych cen ponad poziomem odniesienia na rynkach międzynarodowych. Taką pomoc częściowo finansuje kupujący żywność. Raport obejmuje 38 państw OECD, pięć pozostałych państw UE oraz 13 gospodarek wschodzących. Po raz pierwszy uwzględnia Egipt i Peru.

Rekordowa pomoc, ale nie same dotacje

W latach 2023–2025 dodatnie wsparcie rolnictwa wynosiło średnio około 885 mld USD rocznie. Z tej kwoty 661 mld USD przypadało na pomoc dotyczącą indywidualnych producentów. Kolejne 118 mld USD stanowiły usługi ogólne dla sektora, w tym infrastruktura, badania i kontrola. Około 106 mld USD to transfery budżetowe do konsumentów.

W 2025 r. łączna kwota przekroczyła 950 mld USD i była o 121 mld USD wyższa niż dwa lata wcześniej. To wartości nominalne, a dane za ostatni rok mają charakter wstępny. Nie należy ich przedstawiać jako wielkości światowych dopłat bezpośrednich: obejmują wybrane państwa i znacznie szerszy zestaw instrumentów.

W rachunku OECD występuje też ruch w przeciwną stronę. W niektórych krajach polityka państwa utrzymuje ceny poniżej poziomów międzynarodowych. W takim przypadku część kosztu ponoszą rolnicy, a korzystają odbiorcy. W latach 2023–2025 takie ujemne wsparcie cenowe wynosiło przeciętnie około 151 mld USD rocznie.

Po jego uwzględnieniu wsparcie producentów netto wynosiło około 510 mld USD rocznie, a całkowity wskaźnik wsparcia netto TSE około 734 mld USD. Dlatego podawane w raporcie 885 mld USD i 734 mld USD opisują różne ujęcia tego samego systemu. Pierwsza kwota nie odejmuje transferów obciążających producentów wskutek ujemnego wsparcia cenowego.

Konsumenci dopłacają przez ceny

OECD szacuje, że polityka rolna obciążała konsumentów netto kwotą około 204 mld USD rocznie w latach 2023–2025. Odpowiadało to 4,4 proc. wydatków liczonych w cenach produktów na poziomie gospodarstwa. W 2025 r. obciążenie wyniosło już około 269 mld USD, a wskaźnik sięgnął 5,7 proc.

Nie oznacza to, że rachunek przy sklepowej kasie był o taki odsetek wyższy. Wskaźnik OECD dotyczy surowców rolnych, a cena detaliczna obejmuje także przetwórstwo, transport, handel, energię i podatki. Nie jest też miarą inflacji żywności ani prognozą jej przyszłej dynamiki.

Mechanizm działa przede wszystkim przez bariery handlowe i inne rozwiązania podtrzymujące ceny krajowe. Rolnik uzyskuje wówczas wyższą cenę, ale odbiorca płaci więcej. Pomoc finansowana z budżetu dla konsumentów łagodzi ten efekt tylko częściowo.

Z punktu widzenia przetwórców to istotne rozróżnienie. Wsparcie dochodów gospodarstw nie musi obniżać kosztu zakupu surowca przez mleczarnię, zakład mięsny czy producenta oleju. Jeśli opiera się na podtrzymywaniu cen, może ten koszt podnosić. To wniosek z konstrukcji instrumentów opisanych przez OECD, a nie osobny szacunek ich wpływu na marże przedsiębiorstw.

Na badania przypada ułamek wartości produkcji

Najpoważniejszy problem OECD widzi w proporcjach wydatków. Środki na usługi ogólne rosną w dolarach, ale maleją w relacji do rozmiaru sektora. W latach 2000–2002 odpowiadały 4,6 proc. wartości produkcji rolnej. W latach 2023–2025 było to 2,4 proc.

Z blisko 118 mld USD rocznych wydatków na te usługi około 55,3 mld USD przeznaczano na rozwój i utrzymanie infrastruktury, głównie związanej z nawadnianiem. Systemy wiedzy i innowacji otrzymywały około 26,7 mld USD. Utrzymanie zapasów publicznych kosztowało 13,8 mld USD, marketing i promocja 10,1 mld USD, a inspekcja i kontrola 9,5 mld USD.

W skali całej analizowanej produkcji publiczne nakłady na systemy wiedzy i innowacji stanowiły zaledwie około 0,5 proc. To mniej więcej połowa relacji z początku wieku. Dane nie obejmują jednak całej aktywności innowacyjnej przedsiębiorstw: OECD zaznacza, że finansowanie publiczne uzupełniają inwestycje prywatne.

Nie we wszystkich państwach wygląda to tak samo. W Szwajcarii wydatki publiczne na wiedzę i innowacje przekraczają 4 proc. wartości produkcji rolnej. Takiego wyniku nie należy jednak automatycznie przenosić na inne gospodarki, które różnią się skalą produkcji, strukturą gospodarstw i kosztami działania.

Produktywność rośnie ponad dwa razy wolniej

Słabnąca rola długoterminowych inwestycji zbiega się ze spowolnieniem wzrostu produktywności. Średnioroczna dynamika łącznej produktywności czynników produkcji, czyli TFP, obniżyła się globalnie z 1,8 proc. w latach 1991–2000 do 0,8 proc. w latach 2014–2023.

TFP pokazuje, jak zmienia się produkcja w relacji do łącznych nakładów. Jej wzrost oznacza, że sektor wytwarza więcej dzięki lepszej technologii, organizacji i wykorzystaniu zasobów, a nie tylko dzięki zwiększaniu powierzchni upraw, zatrudnienia czy ilości nawozów. Spowolnienie nie oznacza spadku produkcji, lecz wolniejszą poprawę efektywności.

Sam zbieg tych tendencji nie dowodzi, że ograniczanie względnych nakładów publicznych wyjaśnia całe spowolnienie. Na wyniki wpływają również pogoda, degradacja zasobów i warunki gospodarcze. OECD wskazuje jednak, że bez mocniejszych systemów badań, doradztwa i wdrażania technologii trudniej jednocześnie poprawiać rentowność i ograniczać presję na środowisko.

W Unii wsparcie producentów sięgnęło prawie 120 mld USD

W UE wsparcie producentów netto wyniosło w 2025 r. około 119,6 mld USD, wobec 102,3 mld USD w 2024 r. i 100,7 mld USD w 2023 r. Wzrost względem poprzedniego roku wyniósł zatem około 17 proc. w nominalnym ujęciu dolarowym. Nie jest to bezpośrednia miara zmiany budżetu Wspólnej Polityki Rolnej, ponieważ wskaźnik obejmuje także wsparcie cenowe, a wartości dolarowe zależą od kursów walut.

W latach 2023–2025 pomoc odpowiadała przeciętnie 17,4 proc. przychodów brutto gospodarstw w UE. W 2025 r. udział wzrósł do 18,2 proc. Chodzi o przychody, nie o zysk rolników.

Łączne wsparcie sektora w UE, obejmujące również usługi ogólne i transfery do konsumentów, wyniosło w 2025 r. około 137,8 mld USD. Wydatki budżetowe w odrębnym wskaźniku TBSE sięgnęły około 100,6 mld USD. Różnica przypomina, dlaczego nie można zamiennie stosować określeń „wsparcie rolnictwa” i „wydatki na dopłaty”.

UE ograniczyła znaczenie wsparcia cenowego w dłuższej perspektywie. W latach 2023–2025 stanowiło ono około 28 proc. pomocy dla producentów, wobec 46 proc. w latach 2000–2002. Nadal szczególnie korzystają z niego producenci wołowiny i cielęciny, drobiu oraz ryżu.

Unijne wydatki na usługi ogólne wynosiły średnio około 15,5 mld USD rocznie, czyli 2,9 proc. wartości produkcji. Systemy wiedzy i innowacji otrzymywały około 8,3 mld USD rocznie, mniej więcej 1,5 proc. wartości produkcji. To relacja wyższa niż średnia dla wszystkich badanych państw.

Polska: większy popyt na ekoschematy obniżył stawki

Polska część raportu pokazuje praktyczny skutek ograniczonych budżetów poszczególnych programów. Według OECD zainteresowanie większością ekoschematów obszarowych przekroczyło dostępną pulę, co przełożyło się na niższe stawki płatności.

Organizacja opisuje również zmiany związane z ustawą z 21 lutego 2025 r. Obejmowały warunkowość społeczną, ekoschemat dotyczący materiału siewnego kategorii elitarnej lub kwalifikowanej oraz dwie interwencje dla sektora owoców i warzyw związane z doradztwem i wymianą wiedzy. Modyfikowano także limity płatności, stawki dla grup upraw i zasady kwalifikowania gruntów.

Równolegle wykorzystywano gwarancje kredytowe. Od połowy 2024 r. do końca 2025 r. udzielono 1029 gwarancji o wartości 166 mln EUR. Zabezpieczały kredyty o wartości 223 mln EUR. OECD podaje wykorzystanie odpowiadające 27,2 proc. zaprogramowanych środków. Kwot gwarancji i kredytów nie należy dodawać: opisują zabezpieczenie i finansowanie tych samych operacji.

W planowanym polskim budżecie WPR na lata 2023–2027 wsparcie dochodów związane z produkcją wynosiło 2,599 mld EUR, czyli 10,3 proc. planu. Interwencje sektorowe miały wartość 129,1 mln EUR, około 0,5 proc. Są to wieloletnie kwoty planowane według źródeł dostępnych w kwietniu 2026 r., a nie wypłaty w jednym roku.

Pomoc po klęskach i chorobach zwierząt

OECD odnotowuje, że Polska uruchomiła w 2025 r. szeroki zestaw działań po suszy, nadmiernych opadach, przymrozkach, gradzie i burzach z lat 2024–2025. Ich wartość wyniosła blisko 180 mln EUR. Obejmowały pomoc bezpośrednią, zwrot trzeciej i czwartej raty podatku rolnego za 2024 r., preferencyjne kredyty oraz wsparcie rodzin.

Raport osobno wymienia 14,8 mln EUR pomocy unijnej po silnych przymrozkach w kwietniu i maju 2025 r., uzupełnione 29,6 mln EUR ze środków krajowych. Dotyczyło to poszkodowanych producentów owoców z sadów i krzewów oraz truskawek.

Dla producentów drobiu, jaj wylęgowych i konsumpcyjnych oraz mięsa dotkniętych skutkami ognisk grypy ptaków z lat 2021–2023 przewidziano 14 mln EUR z rezerwy rolnej UE i tyle samo z budżetu krajowego. Tych kwot nie sumujemy z ogólną wartością opisanych instrumentów klęskowych: raport przedstawia je w odrębnych punktach, ale nie daje tu podstaw do ustalenia pełnego, rozłącznego rachunku wszystkich wypłat.

Polski przykład wpisuje się w szerszą tendencję. W badanym cyklu OECD zidentyfikowała ponad 30 nadzwyczajnych reakcji na ekstremalną pogodę i katastrofy naturalne. Takie interwencje mogą chronić płynność gospodarstw, ale nie zastępują inwestycji ograniczających przyszłe straty.

Cukier i kukurydza ze wsparciem, mleko z ujemnym bilansem

Skala pomocy zależy również od produktu. W zbiorczym rachunku dla 56 państw transfery netto przypisane do cukru surowego odpowiadały około 21 proc. przychodów brutto z tego produktu. Dla kukurydzy było to 18 proc., a dla rzepaku 12 proc.

Po drugiej stronie znalazły się mleko z wynikiem minus 12 proc., owies z minus 5 proc. i słonecznik z minus 4 proc. Ujemny wynik oznacza, że w agregacie obciążenia producentów związane z polityką państw przeważały nad wsparciem przypisanym do danego produktu.

Nie jest to ranking dopłat dla polskich gospodarstw. Zestawienie łączy różne polityki krajowe. W przypadku mleka dodatnie wsparcie w części państw współistnieje z działaniami obniżającymi ceny otrzymywane przez producentów w innych gospodarkach. Wynik zbiorczy może więc ukrywać duże transfery w obie strony.

OECD zwraca uwagę, że silne preferowanie wybranych produktów może utrwalać strukturę produkcji mimo zmieniających się warunków. Jeżeli o opłacalności uprawy w dużej mierze decyduje instrument pomocy, gospodarstwu trudniej przestawić się na inny kierunek, nawet gdy przemawiają za tym rynek, pogoda czy dostępność wody.

Pomoc ma ograniczać przyszłe straty

Niemal połowa całego dodatniego wsparcia w latach 2023–2025 przyjmowała formy uznawane przez OECD za potencjalnie najbardziej zakłócające produkcję i handel. Chodzi o podtrzymywanie cen, płatności zależne od wielkości produkcji oraz pomoc do zużycia bieżących środków produkcji bez odpowiednich ograniczeń.

Organizacja rekomenduje stopniowe przesuwanie środków w stronę bardziej precyzyjnie określonych celów: badań, doradztwa, infrastruktury, ochrony gleby oraz zarządzania ryzykiem. Wsparcie służące ochronie środowiska powinno być oceniane przez mierzalne rezultaty, a system pomocy kryzysowej powinien mieć zasady znane przed wystąpieniem szkody.

Dla gospodarstw i firm spożywczych przewidywalność ma znaczenie przy planowaniu inwestycji, zakupów i kontraktów. Zależność od decyzji podejmowanych dopiero po suszy czy załamaniu cen utrudnia ocenę przyszłych przepływów pieniężnych. To gospodarcza konsekwencja modelu opisanego w raporcie, nie prognoza sytuacji finansowej poszczególnych branż.

W samym pomiarze pozostaje ważne ograniczenie: wsparcie cenowe może wzrosnąć także wtedy, gdy zmieni się różnica między ceną krajową a światową, bez uchwalenia nowego programu dotacyjnego. Z kolei dane dolarowe reagują na kursy walut. Rekord wsparcia pokazuje więc skalę transferów wynikających z polityki rolnej, ale nie dowodzi, że o tyle samo wzrosły wypłaty z budżetów albo dochody rolników.

Źródło danych: OECD (2026), Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2026: Enhancing resilience in a world of interconnected risks, DOI: 10.1787/2c7f3be1-en. Podstawa: Executive Summary, rozdział 1, tabela 1.B.3 (s. 62), rozdział UE, tabela 12.1 (s. 269) i część dotycząca Polski (s. 301). Wykresy: opracowanie własne na podstawie danych OECD. Dane za 2025 r. są wstępne.

Materiał stanowi autorskie opracowanie danych z publikacji OECD udostępnionej na licencji CC BY 4.0. Opinie i argumenty zawarte w opracowaniu nie stanowią oficjalnego stanowiska OECD ani jej państw członkowskich.