Komisja Europejska chce wprowadzić na poziomie wspólnotowym zautomatyzowaną wymianę informacji dotyczących VAT, a także zapewnić dostęp do tych informacji OLAF oraz Prokuraturze Europejskiej. Ta pozornie prosta zmiana o charakterze technicznym może mieć jednak znaczące implikacje dla wszystkich podatników działających w UE. Również firm z Polski.
Dla polskich przedsiębiorców oznacza to konieczność uwzględniania w analizie ryzyk nie tylko polskich organów ścigania, ale także unijnego oskarżyciela, który dysponuje dostępem do danych i narzędzi analitycznych z całej UE.
Nowe uprawnienia dostępu do danych
Komisja Europejska zaproponowała zmianę rozporządzenia Rady (UE) nr 904/2010 – niepozornego aktu prawnego, który reguluje procedury i zasady wymiany informacji dotyczących VAT pomiędzy państwami członkowskimi. Dotychczas wymiana tego rodzaju odbywała się przede wszystkim na wniosek administracji państwa członkowskiego.
Procedury przewidywały także wymianę o charakterze zautomatyzowanym, niemniej organy zajmujące się zwalczaniem przestępczości VATowskiej na poziomie UE – takie jak Prokuratura Europejska czy OLAF – nie miały do nich łatwego dostępu. Informacje uzyskiwały głównie bezpośrednio od Państw członkowskich, składając do nich stosowne wnioski. To wymagało oczywiście czasu.
W efekcie walka z wyłudzeniami VAT na poziomie organów unijnych była dalece nieefektywna. Często zanim OLAF czy Prokuratura Europejska zebrały odpowiednie informacje, przestępcy zmieniali sposób działania, a ich identyfikacja stawał się w zasadzie niemożliwa. Konsekwencje są oczywiste – duże ubytki budżetowe. Jak szacuje Komisja Europejska, same oszustwa na transakcjach wewnątrzwspólnotowych, w których pojawiał się tzw. „znikający podatnik”, mogły skutkować stratami na poziomie do nawet 33 mld EUR.
Zmiany w rozporządzeniu mają wspomóc organy unii w walce z wyłudzeniami przez zapewnienie platformy do zautomatyzowanej wymiany informacji w zakresie VAT, z której korzystać będą także OLAF i Prokuratura Europejska, jako podmioty zajmujące się zwalczniem przestępczości VATowskiej. Dostęp obejmie szerokie dane w zakresie m.in. transakcji wewnątrzwspólnotowych i nr VAT podatników (system VIES), informacji na temat przywozu zwolnionego z VAT (system SURVEILLANCE) czy informacji dotyczących płatności (system CESOP).
Wzmocniono także Eurofisc – specjalną sieć opartą o łączników z Państw członkowskich, która została powołana do walki z wyłudzeniami VAT. Zmiany mają zapewnić przekazywanie przez odpowiednie osoby z Eurofisc (tzw. koordynatorów dziedzin roboczych) do OLAF i Prokuratury Europejskiej wszelkich analiz i informacji, które związane będą z podejrzeniem popełnienia przestępstwa na gruncie VAT.
Wydaje się, że odpowiednie przygotowanie bazy danych złożonej z wymienianych informacji może być też pierwszym krokiem przed zautomatyzowaniem prowadzonych analiz i wykrywaniem oszustw z wykorzystaniem odpowiedniego oprogramowania czy AI.
Na pierwszy rzut oka wydaje się, że wspomniane zmiany to przede wszystkim uderzenie w nieuczciwe firmy i zorganizowane grupy przestępcze zajmujące się wyłudzaniem VAT na terenie całej Unii.
Patrząc jednak na całkoształt zmian i ich potencjalne implikacje nie sposób nie dostrzec jednak, że mogą one mieć duże znaczenie również dla uczcicwych podatników. Sczególnie tych, którzy nieświadomie zostaną uwikłani w łańcuchy wyłudzeń VAT.
Analizy wykonywane na poziomie Eurofisc, a także OLAF czy Prokuratury Europejskiej z dużą dozą prawdopodobieństwa będą bowiem trafiały do akt spraw prowadzonych również przez polskie organy podatkowe czy polską prokuraturę. A dlaczego to ważne?
Przede wszystkim dlatego, że procedowany jest obecnie projekt ustawy z 4 sierpnia 2025 roku o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw, nr wykazu UD196. W jego ramach zakłada się m.in. zmiany w Kodeksie karnym skarbowym, które potencjalnie mogłyby skutkować tym, że Państwo mogłoby dochodzić na drodze karnoskarbowej zapłaty podatku, który już się przedawnił.
Wszczęcie postępowania, które zainicjuje przykładowo zawiadomienie OLAF, zawierające wspomniane analizy, może nastąpić np. 7 lat po transakcji. Sprawa od strony podatkowej będzie już zatem przedawniona, a przedsiębiorca nie będzie nawet dysponował dokumentami, które jej dotyczą. Pojawia się zatem pytanie jak będzie mógł się wówczas bronić, czy będzie w stanie weryfikować przekazywane polskim organom analizy i informacje przy braku dokumentów (i po takim upływie czasu), a ostatecznie, czy podatnik będzie w stanie wykazywać ich wadliwość. A zatem krótko – czy będzie w stanie efektywnie bronić się w przypadku, gdy dane organów unijnych wskażą na jego zaangażowanie w łańcuch, który przestępcy wykorzystywali do wyłudzania VAT.
Nie sposób też nie wspomnieć, że, jak pokazuje doświadczenie, w ramach wymiany informacji pomiędzy organami podatkowymi różnych krajów niejednokrotnie pojawiają się błędy czy niedopatrzenia. Te finalnie mogą więc przenikać również do analiz, którymi z krajowymi organami dzielić się będzie np. OLAF. Takie błędy mogą również rzutować na sytuację procesową podatnika, a ich wykazanie – przy braku dokumentów – będzie niewątpliwie trudne.
Jeżeli więc planowane zmiany w KKS faktycznie wejdą w życie, pozostaje mieć nadzieję, że polski ustawodawca zaimplementuje w związku odpowiednie mechanizmy gwarancyjne, które pozwoliłyby podatnikowi bronić się w takich przypadkach. Czasu jest jednak na to niewiele – większość zapisów projektowanego rozporządzenia docelowo miałaby zacząć obowiązywać od 1 września 2026 r.
Mandat i organizacja EPPO
EPPO została ustanowiona rozporządzeniem Rady (UE) 2017/1939 na podstawie art. 86 TFUE, jako wyspecjalizowana prokuratura właściwa do ścigania przestępstw naruszających interesy finansowe UE, w tym najpoważniejszych oszustw VAT o charakterze transgranicznym. Właściwość Prokuratury Europejskiej obejmuje m.in. poważne przestępstwa VAT przekraczające próg 10 mln euro, o ile wiążą się z obrotem wewnątrzwspólnotowym między co najmniej dwoma państwami członkowskimi. Próg nie jest określony szczególnie wysoko uwzględniając skalę oszustw VAT wykrywanych w Polsce.
Strukturalnie EPPO działa w modelu dwupoziomowym: na szczeblu centralnym funkcjonuje Kolegium z prokuratorami europejskimi z każdego państwa uczestniczącego, a na szczeblu krajowym – prokuratorzy europejscy delegowani, prowadzący śledztwa w imieniu EPPO na terytorium danego państwa. Taki model ma zapewnić jednocześnie jednolitość praktyki w całej UE oraz możliwość korzystania z lokalnej wiedzy i infrastruktury organów krajowych.
Na poziomie krajowym funkcjonują lub są tworzone biura prokuratorów europejskich delegowanych, przede wszystkim w głównych ośrodkach gospodarczych – w tym w Warszawie i na Górnym Śląsku. To właśnie te jednostki w Polsce będą prowadzić najważniejsze postępowania dotyczące karuzel VAT, przesłuchiwać podejrzanych, podejmować decyzje o zabezpieczeniach majątkowych i wnosić akty oskarżenia do polskich sądów, działając w imieniu EPPO.
Jak EPPO prowadzi śledztwa VAT
W praktyce EPPO koncentruje się na sprawach, w których klasyczne narzędzia organów krajowych okazują się niewystarczające – typowo chodzi o wielopoziomowe karuzele VAT z udziałem dziesiątek spółek w kilku państwach, fikcyjne łańcuchy dostaw i masowe wykorzystywanie pustych faktur. Znane śledztwa, wpisują się w znany schemat: centralny podmiot w jednym państwie, szereg „buforów” w innych, szybki obrót elektroniką, oprogramowaniem czy innymi łatwo zbywalnymi towarami, a na końcu lub w ramach łańcucha znikający podatnik, który nie rozlicza VAT.
Podstawy procesowe – model hybrydowy
Rozporządzenie 2017/1939 kreuje model hybrydowy: EPPO stosuje w pierwszej kolejności własne przepisy proceduralne (np. zasady wszczynania postępowania, podział kompetencji między szczeblem centralnym a delegowanym, zasady współdziałania z Eurojust i OLAF), natomiast w zakresie nieuregulowanym odsyła do prawa krajowego. W Polsce oznacza to stosowanie Kodeksu postępowania karnego w odniesieniu do środków przymusu, terminów, formy czynności procesowych czy środków zaskarżenia, o ile rozporządzenie nie stanowi inaczej.
Istotne z perspektywy obrony są przepisy dotyczące dowodów (art. 37–39 rozporządzenia 2017/1939) oraz gwarancji procesowych podejrzanego – w szczególności prawa do obrońcy, tłumacza, informacji o zarzutach i dostępu do akt. Dopuszczalność dowodu w postępowaniu przed sądem krajowym ocenia się w oparciu o standardy państwa członkowskiego, przy czym rozporządzenie dąży do zapewnienia, aby dowody zebrane w jednym państwie mogły być wykorzystane w innym bez dodatkowych formalności.
Konsekwencje dla polskich podatników
Dla podatników – w szczególności tych działających w obrocie wewnątrzwspólnotowym – rośnie znaczenie ryzyka karuzeli VAT, nawet przy braku własnej intencji przestępczej. Działania EPPO na podstawie uzyskanych danych mogą przyspieszyć identyfikację potencjalnych nadużyć podatkowych.
W efekcie, powstanie sytuacja, w której przedsiębiorca będzie musiał bronić się wobec ustaleń analitycznych organów unijnych, często bez pełnej dokumentacji źródłowej. Może to utrudnić weryfikację poprawności danych i rekonstrukcję rzeczywistego przebiegu zdarzeń, co z kolei może negatywnie wpływać na efektywność obrony i wymusza większy nacisk na bieżące procedury compliance.
Dlatego warto mieć świadomość istnienia EPPO i gwarancji procesowych wynikających z rozporządzeń UE i krajowych przepisów karnych. Ich właściwe wykorzystanie może mieć kluczowe znaczenie w postępowaniu karnym również prowadzonym przez prokuratorów Prokuratury Europejskiej wyposażonych w szersze uprawnienia.
Artykuł Komisji Podatkowej BCC
autorzy: Michał Borowski, Wojciech Pławiak oraz Grzegorz Panek
