Środki ochrony budżetu Unii: Trybunał Sprawiedliwości, orzekając w pełnym składzie, oddalił wniesione przez Węgry i Polskę skargi podważające mechanizm warunkowości, który uzależnia korzystanie z finansowania z budżetu Unii od poszanowania przez państwa członkowskie zasad państwa prawnego.

Mechanizm ten został przyjęty na właściwej podstawie prawnej, zachowuje spójność z procedurą ustanowioną w art. 7 TUE i nie przekracza granic kompetencji przyznanych Unii, a także szanuje zasadę pewności prawa.

W dniu 16 grudnia 2020 r. Parlament i Rada przyjęły rozporządzenie¹, które ustanawia ogólny system warunkowości służący ochronie budżetu Unii w przypadku naruszeń zasad państwa prawnego w państwach członkowskich. Aby osiągnąć ten cel, rozporządzenie to umożliwia Radzie przyjęcie, na wniosek Komisji, środków ochrony takich jak zawieszenie płatności z budżetu Unii lub zawieszenie zatwierdzenia programu lub programów finansowanych z tego budżetu².

Zarówno Węgry, jak i Polska wniosły do Trybunału skargę, domagając się stwierdzenia nieważności tego rozporządzenia. W skargach tych Węgry i Polska powołały się w szczególności, odpowiednio, na brak w traktatach UE i FUE właściwej podstawy prawnej do jego przyjęcia, na obejście procedury ustanowionej w art. 7 TUE³, na przekroczenie przyznanych Unii kompetencji oraz na naruszenie zasady pewności prawa. Na poparcie swojej argumentacji Węgry i Polska przywołały poufną opinię Służby Prawnej Rady, która dotyczyła pierwotnego projektu spornego rozporządzenia, na co Trybunał wyraził zgodę, pomimo obiekcji Rady, z uwagi na nadrzędny interes publiczny, w którym leży przejrzystość procesu stanowienia prawa.

W tych dwóch sprawach Węgry i Polska wzajemnie się popierały, natomiast Belgia, Dania, Niemcy, Irlandia, Hiszpania, Francja, Luksemburg, Niderlandy, Finlandia, Szwecja i Komisja poparły Parlament i Radę. Na wniosek Parlamentu Trybunał rozpoznał te sprawy w trybie przyspieszonym. Ponadto Trybunał rozpatrzył je w pełnym składzie z uwagi na wyjątkowe znaczenie poruszanych w nich kwestii dotyczących stwarzanych przez traktaty możliwości pozwalających Unii na ochronę jej budżetu i jej interesów finansowych przed naruszeniami zasad państwa prawnego w państwach członkowskich.

W pierwszej kolejności, odnośnie do podstawy prawnej rozporządzenia, Trybunał stwierdził, że przewidzianą w tym rozporządzeniu procedurę można zainicjować tylko wtedy, gdy istnieją uzasadnione powody, by uznać nie tylko, że w danym państwie członkowskim doszło do naruszeń zasad państwa prawnego, ale przede wszystkim, że naruszenia te wpływają lub stwarzają poważne ryzyko wpływu – w sposób wystarczająco bezpośredni – na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę jej interesów finansowych. Ponadto środki, jakie można przyjąć na podstawie owego rozporządzenia, odnoszą się wyłącznie do wykonywania budżetu Unii i wszystkie one mogą prowadzić do ograniczenia finansowania z tego budżetu stosownie do znaczenia, jakie dla wspomnianego budżetu mają taki wpływ lub takie poważne ryzyko wpływu. W rezultacie celem zaskarżonego rozporządzenia jest ochrona budżetu Unii przed wystarczająco bezpośrednim wpływem na niego naruszeń zasad państwa prawnego w państwie członkowskim, a nie samo w sobie nakładanie kar za takie naruszenia.

W tym względzie Trybunał przypomniał, że poszanowanie przez państwa członkowskie wspólnych wartości, na których opiera się Unia, które zostały określone i są przez te państwa podzielane, a zarazem definiują samą tożsamość Unii jako wspólnego owym państwom porządku prawnego⁴, a wśród nich wartości państwa prawnego i solidarności, stanowi podwaliny wzajemnego zaufania między tymi państwami. Wobec tego, że owo poszanowanie stanowi warunek korzystania ze wszystkich praw wynikających ze stosowania traktatów do danego państwa członkowskiego, Unia powinna być w stanie, w granicach swoich uprawnień, bronić tych wartości.

Trybunał uściślił w tym zakresie, po pierwsze, że poszanowanie wspomnianych wartości nie może zostać sprowadzone do obowiązku, którego państwo kandydujące jest zobowiązane dopełnić w celu przystąpienia do Unii i od którego mogłoby się uchylić po przystąpieniu. Po drugie, Trybunał podkreślił, że budżet Unii jest jednym z głównych instrumentów pozwalających na skonkretyzowanie w politykach i działaniach Unii podstawowej zasady solidarności między państwami członkowskimi, a urzeczywistnienie tej zasady za pomocą owego budżetu opiera się na wzajemnym zaufaniu, że wspólne zasoby zapisane w tym budżecie będą wykorzystywane w sposób odpowiedzialny.

Tymczasem należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii i jej interesy finansowe mogą zostać poważnie zagrożone wskutek naruszeń zasad państwa prawnego w państwie członkowskim. Takie naruszenia mogą skutkować w szczególności brakiem gwarancji, że wydatki pokrywane z budżetu Unii spełniają wszystkie warunki finansowania przewidziane w prawie Unii i w konsekwencji odpowiadają celom realizowanym przez Unię, gdy finansuje ona takie wydatki.

W rezultacie „mechanizm warunkowości” horyzontalnej, taki jak ustanowiony w spornym rozporządzeniu, który uzależnia korzystanie z finansowania z budżetu Unii od poszanowania przez państwa członkowskie zasad państwa prawnego, może wchodzić w zakres przyznanej Unii przez traktaty kompetencji do określania „zasad finansowych” dotyczących wykonywania budżetu Unii.

W drugiej kolejności Trybunał stwierdził, że wprowadzona tym rozporządzeniem procedura nie stanowi obejścia procedury ustanowionej w art. 7 TUE i nie przekracza granic przyznanych Unii kompetencji.

Procedura ustanowiona w art. 7 TUE ma bowiem na celu umożliwienie Radzie karania poważnych i stałych naruszeń każdej ze wspólnych wartości, na których opiera się Unia i które definiują jej tożsamość, tak aby wymusić na danym państwie członkowskim położenie kresu tym naruszeniom. Natomiast omawiane rozporządzenie ma na celu ochronę budżetu Unii, i to jedynie w przypadku, gdy w państwie członkowskim dojdzie do naruszenia zasad państwa prawnego, które wpływa lub stwarza poważne ryzyko wpływu na prawidłowe wykonywanie tego budżetu. W konsekwencji procedura ustanowiona w art. 7 TUE i procedura ustanowiona tym rozporządzeniem służą realizacji odmiennych celów i każda z nich ma wyraźnie odmienny przedmiot.

Ponadto z uwagi na to, że sporne rozporządzenie zezwala Komisji i Radzie na badanie tylko takich sytuacji lub działań, które można przypisać organom państwa członkowskiego i które mają znaczenie dla należytego wykonywania budżetu Unii, uprawnienia powierzone tym instytucjom owym rozporządzeniem nie wykraczają poza granice przyznanych Unii kompetencji.

W trzeciej kolejności, odnosząc się do argumentu Węgier i Polski opartego na naruszeniu zasady pewności prawa, w szczególności w związku z tym, że omawiane rozporządzenie nie definiuje pojęcia „państwa prawnego” ani jego zasad, Trybunał podkreślił, że przywołane w tym rozporządzeniu zasady, jako składowe tego pojęcia⁵, zostały w znacznym stopniu doprecyzowane w jego orzecznictwie, że mają one swoje źródło we wspólnych wartościach uznanych i stosowanych również przez państwa członkowskie w ich własnych porządkach prawnych, a także że wynikają one z koncepcji „państwa prawnego”, którą to koncepcję podzielają, i którą godzą się uznawać za wartość wspólną ich tradycjom konstytucyjnym. W rezultacie Trybunał stwierdził, że państwa członkowskie same są w stanie określić, z wystarczającą precyzją, istotę każdej z tych zasad oraz wynikające z nich wymagania.

Ponadto Trybunał uściślił, że sporne rozporządzenie wymaga, dla przyjęcia przewidzianych w nim środków ochrony, ustalenia rzeczywistego związku między naruszeniem zasady państwa prawnego a wpływem lub poważnym ryzykiem wpływu na należyte zarządzanie finansami Unii lub na jej interesy finansowe, a także ustanawia warunek, że takie naruszenie musi dotyczyć sytuacji lub działania organu państwa członkowskiego i mieć znaczenie dla należytego wykonania budżetu Unii. Trybunał wskazał, że pojęcie „poważnego ryzyka” zostało doprecyzowane w przepisach finansowych Unii i podkreślił, że środki ochrony, jakie będzie można przyjąć, powinny być ściśle proporcjonalne do znaczenia stwierdzonego naruszenia dla budżetu Unii. W szczególności w ocenie Trybunału środki te mogą dotyczyć działań i programów innych niż te dotknięte takim naruszeniem jedynie wtedy, gdy jest to absolutnie konieczne do osiągnięcia celu, jakim jest ochrona tego budżetu jako całości. Wreszcie, wskazawszy, że Komisja powinna przestrzegać – co jest poddane kontroli sądu Unii – rygorystycznych wymogów proceduralnych, które wiążą się między innymi z przeprowadzeniem szeregu konsultacji z zainteresowanym państwem członkowskim, Trybunał stwierdził, że sporne rozporządzenie odpowiada standardom zasady pewności prawa.

W tych okolicznościach Trybunał oddalił wniesione przez Węgry i Polskę skargi w całości.

1. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii (Dz.U. 2020, L 373, s. 94; sprostowanie Dz.U. 2021, 373, s. 94).
2. Rozporządzenie chroni jednak w takich przypadkach uzasadnione interesy odbiorców końcowych i beneficjentów takich funduszy.
3. Artykuł 7 TUE przewiduje, w przypadku poważnego naruszenia wartości Unii lub w przypadku wyraźnego ryzyka takiego naruszenia, możliwość wszczęcia wobec państwa członkowskiego procedury przewidzianej w tym postanowieniu.
4. Wskazane w art. 2 TUE wartości, na których opiera się Unia i wspólne dla państw członkowskich obejmują zasady poszanowania godności ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka w społeczeństwie opartym między innymi na niedyskryminacji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn.