W latach 2021–2024 z Rządowego Funduszu Rozwoju Mieszkalnictwa (RFRM) poza ustawą budżetową wydano blisko 3,5 mld zł. Najwyższa Izba Kontroli oceniła, że sposób dystrybucji tych środków był nieprzejrzysty, ograniczał kontrolę parlamentu i opinii publicznej, a w praktyce sprzyjał budowaniu struktur spółek zamiast mieszkań. Zamiast tysięcy lokali na wynajem powstały głównie nowe Społeczne Inicjatywy Mieszkaniowe (SIM), w których stanowiska obsadzano w nietransparentny sposób, a realne efekty inwestycyjne pozostają znikome.
Fundusz miał budować mieszkania, a nie spółki
RFRM powstał w styczniu 2021 r. jako instrument wsparcia inwestycji mieszkaniowych realizowanych przez SIM-y i Towarzystwa Budownictwa Społecznego (TBS). Fundusz zasilany był środkami z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 oraz emisji skarbowych papierów wartościowych, a pieniądze trafiały do gmin w formie bezzwrotnego wsparcia na objęcie udziałów w SIM i TBS.
Założenie było ambitne: do 2031 r. dzięki Funduszowi miało powstać ok. 48,5 tys. mieszkań na wynajem z umiarkowanym czynszem, dostępnych dla osób, które nie stać na kredyt hipoteczny, ale są w stanie regularnie płacić czynsz. Tymczasem – jak ustaliła NIK – do końca lipca 2024 r. wybudowano zaledwie 2143 mieszkania, czyli 4,4% planu.
Szczególnie słabo wypadły nowe SIM-y. Przy wsparciu z Funduszu sięgającym łącznie ok. 2,31 mld zł zdołały oddać do użytku… 23 mieszkania (0,07% planu). Zdecydowaną większość lokali (2120 mieszkań, 12,8% planu) zbudowały funkcjonujące wcześniej TBS, przy wsparciu na poziomie ok. 0,65 mld zł.
Zmiana ministra „po cichu” i marginalizacja ustawowych kompetencji
NIK zwraca uwagę, że przepisy regulujące funkcjonowanie RFRM były kilkukrotnie zmieniane i od początku nie spełniały standardów dobrej legislacji. Szczególnie krytycznie oceniono zmianę z sierpnia 2022 r., gdy zarządzanie Funduszem przeniesiono z ministra właściwego ds. budownictwa i mieszkalnictwa do ministra ds. rozwoju regionalnego.
Zmiana ta została wprowadzona w trakcie drugiego czytania ustawy o zmianie Kodeksu spółek handlowych i – zdaniem NIK – nie miała merytorycznego uzasadnienia ani nie korespondowała z podziałem zadań między ministrami. Była przede wszystkim konsekwencją objęcia nadzoru nad Krajowym Zasobem Nieruchomości (KZN) przez ministra odpowiedzialnego za rozwój regionalny.
Choć ustawa przyznaje ministrowi zarządzającemu Funduszem wyłączne kompetencje do udzielania gminom wsparcia, w praktyce cały proces – od przyjmowania i oceny wniosków po dyspozycję wypłaty – został scedowany na Prezesa KZN. NIK uznaje, że wsparcie w wysokości 2,9 mld zł przyznano gminom z naruszeniem przepisów, bo minister faktycznie nie brał w tym udziału i nie sprawował bieżącej kontroli nad wydatkowaniem środków.
Dowolność, opóźnienia i brak egzekwowania roszczeń
Kontrola pokazała, że Prezes KZN rozpatrywał wnioski gmin w sposób naruszający prawo (co dziesiąty wniosek) oraz stosował praktyki świadczące o daleko idącej dowolności – dotyczyło to aż 41% spraw. Chodziło m.in. o rozpatrywanie wniosków poza kolejnością i przekazywanie dyspozycji wypłaty do BGK z nieuzasadnioną zwłoką, sięgającą nawet 209 dni.
Jednocześnie minister zarządzający Funduszem nie dochodził od gmin roszczeń za niezrealizowane zadania czy naruszenie warunków udzielonego wsparcia, choć – według szacunków NIK – kwota potencjalnych roszczeń mogła sięgać nawet 203,4 mln zł.
Pieniądze na wynagrodzenia i marketing, nie na budowy
Analiza 14 skontrolowanych SIM pokazuje, że pieniądze z Funduszu w niewielkim stopniu trafiały na realne inwestycje. Do 31 marca 2024 r. na przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlane wydano łącznie 58,3 mln zł, czyli zaledwie 6,5% z przekazanych tym spółkom 891,3 mln zł.
Znacznie więcej energii pochłaniała obsługa samych spółek. Ponad 51% kosztów działalności SIM stanowiły wynagrodzenia pracowników (26,1 mln zł), z czego połowę – płace członków zarządów i rad nadzorczych. Mimo niskiego stopnia zaawansowania inwestycji w 10 z 14 spółek podwyższano stałe wynagrodzenie prezesów, a uzasadnienia tych decyzji opublikowały tylko dwie z zobowiązanych do tego gmin.
Spółki zatrudniały od 2 do 15 pracowników, ale jednocześnie zlecały na zewnątrz obsługę księgową, prawną, techniczną i marketingową. Skala wydatków na promocję znacząco się różniła – od 8 tys. zł w SIM Łódzkie po aż 3 mln zł w SIM Opolskie, z czego co najmniej 2 mln zł wydano na informację, promocję i reklamę.
NIK zakwestionowała m.in. finansowanie z Funduszu usług marketingowych w formie współorganizacji zajęć sportowych dla dzieci, wypraw górskich, turniejów siatkówki plażowej, wsparcia lokalnego klubu sportowego czy zakupu 3 tys. biletów do lunaparku. Kontrolerzy uznali, że wydatki te nie miały związku z realizacją celu spółek, jakim jest budowa mieszkań.
Łącznie w niemal połowie SIM stwierdzono niegospodarne i sprzeczne z prawem wydatkowanie 8,1 mln zł – m.in. na dokumentacje projektowe z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych, nadmierne wynagrodzenia władz spółek, usługi doradcze i marketingowe oraz samochody osobowe.
Niewykorzystana szansa i zarabianie na odsetkach
Z 48,5 tys. mieszkań planowanych w latach 2024–2031 aż 31 983 (65,8%) miały powstać w inwestycjach SIM, a 16 602 (34,2%) w projektach TBS. Tymczasem w praktyce efekt był odwrotny do zamierzonego – to istniejące TBS-y budowały, a nowo powołane SIM-y głównie kumulowały środki.
Do końca 2023 r. skontrolowane SIM uzyskały z lokowania środków z Funduszu w bankach przychody finansowe w wysokości 59,7 mln zł – więcej niż wydały w tym czasie na realizację inwestycji (58,3 mln zł). NIK wskazuje, że wysokie kwoty wsparcia przekazywano spółkom przed realnym startem budów, co pozwalało czerpać korzyści finansowe przy braku gwarancji, że środki zostaną wykorzystane na cele mieszkaniowe.
Jednocześnie w pięciu spółkach skala opóźnień w realizacji inwestycji spełniała przesłanki do umorzenia udziałów gmin w SIM i zwrotu do Funduszu nawet 120,7 mln zł. Żadna z gmin nie podjęła jednak działań w tym kierunku.
Nadmierne uprawnienia KZN i nietransparentne nominacje
Krajowy Zasób Nieruchomości brał udział w tworzeniu 47 nowych SIM. W 19 przypadkach NIK uznała ich powołanie za przedwczesne i niecelowe, bo do spółek nie wniesiono nieruchomości Skarbu Państwa.
We wszystkich SIM z udziałem KZN zabezpieczył sobie on osobiste uprawnienia do powoływania od jednego do trzech członków rad nadzorczych, wskazywania przewodniczących tych rad oraz kandydatów na prezesów zarządów. W 19 spółkach, do których KZN wniósł jedynie znikome wkłady pieniężne (od 100 do 1000 zł – łącznie 9,2 tys. zł, udział od 0,0002% do 0,004% kapitału), NIK uznała te uprawnienia za rażąco nieproporcjonalne.
Prezes KZN wskazał łącznie 58 kandydatów na prezesów i powołał 147 przedstawicieli do rad nadzorczych 36 SIM i dwóch TBS. Proces doboru kandydatów nie był oparty na żadnych formalnych procedurach ani otwartych naborach – nie publikowano ogłoszeń, nie opracowano kryteriów wyboru. Kandydatury zgłaszano „z polecenia” – z KZN, gmin, lokalnych środowisk czy resortów.
KZN wydał na wynagrodzenia swoich przedstawicieli w radach nadzorczych 3,7 mln zł, z czego blisko 0,5 mln zł dotyczyło spółek, w których jego zaangażowanie kapitałowe było marginalne. NIK ocenia te wydatki jako niecelowe i niegospodarne. Dodatkowo zatrudniono 18 ekspertów, doradców i koordynatorów ds. SIM, którym wypłacono łącznie 2,7 mln zł – często bez pisemnego określenia zadań i bez dowodów ich rzeczywistej pracy, poza rozliczeniami delegacji.
Braki w prawie i luka finansowa
NIK podkreśla, że sama konstrukcja prawna Funduszu była wadliwa. Ustawa o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa nie określała jasno celu działania RFRM ani oczekiwanych efektów, nie nakładała też na ministra zarządzającego obowiązku monitorowania rezultatów. Przepisy nie zapewniały równego dostępu gmin do środków, adekwatnego do rzeczywistego zapotrzebowania na mieszkania społeczne.
Co więcej, nikt – ani w Ministerstwie Funduszy i Polityki Regionalnej, ani w Ministerstwie Rozwoju i Technologii, ani w BGK – nie policzył, jakich dodatkowych środków będą potrzebować SIM-y poza pieniędzmi z Funduszu. Szacunki NIK pokazują, że luka finansowa może sięgać prawie 8 mld zł w ciągu najbliższych pięciu lat, a dostępne instrumenty – Fundusz Dopłat i preferencyjne kredyty BGK – nie wystarczą do jej pokrycia.
Wnioski NIK: potrzebne nowe prawo i realny nadzór
Najwyższa Izba Kontroli konkluduje, że środki z RFRM zostały w przeważającej mierze wykorzystane do tworzenia i utrzymywania struktur 47 nowych SIM, z silnym i nieadekwatnym wpływem KZN na ich władze, przy jednoczesnym braku proporcjonalnych efektów inwestycyjnych.
NIK skierowała wnioski do Prezesa Rady Ministrów m.in. o:
- przygotowanie spójnych, kompleksowych przepisów dotyczących polityki mieszkaniowej i finansowania budownictwa społecznego w ramach budżetu państwa;
- doprecyzowanie zasad funkcjonowania Funduszu tak, by umożliwić SIM kontynuowanie inwestycji bez automatycznej utraty wsparcia w razie błędów w umowach powierzenia lub opóźnień;
- wyposażenie ministra zarządzającego Funduszem w narzędzia do pozyskiwania informacji o wykorzystaniu środków oraz nałożenie na niego obowiązku monitorowania i okresowej oceny efektów.
Do ministra zarządzającego RFRM skierowano wnioski o ograniczenie osobistych uprawnień KZN w spółkach do poziomu adekwatnego do zaangażowania kapitałowego, zapewnienie transparentnych zasad obsady władz SIM oraz przegląd realizowanych inwestycji pod kątem ich realności i zasadności dalszego wsparcia.
Łączne finansowe skutki stwierdzonych nieprawidłowości NIK szacuje na ponad 2,1 mld zł, z czego ponad 1,27 mld zł to kwoty wydane z naruszeniem prawa, a kolejne setki milionów to środki uszczuplone, nienależnie uzyskane lub zagrożone utratą.
